Kann man Autokraten zähmen?

Europa, so scheint es, muss sich gegen selbstbewusste Autokraten verteidigen – vor allem gegen die in Russland und China, in deren Windschatten autoritäre Herrscher anderswo erstarken. Das ist nicht ganz falsch. Doch nicht überall in Afrika, Asien und Lateinamerika sieht es für Demokraten düster aus. Und dass der Einsatz des Westens für sie erlahmt, liegt vor allem am Aufstieg der Populisten in Europa und den USA selbst. Fünf Thesen zum Stand der Demokratie.

 

1. Ist die Demokratie weltweit auf dem Rückzug?

Auf den ersten Blick scheint es so. Für jedes der vergangenen zwölf Jahre verzeichnet die US-amerikanische Denkfabrik Freedom House mehr Länder mit Rückschritten als mit Fortschritten bei politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten. Die deutsche Bertelsmann-Stiftung beklagt in ihrem Transformationsindex 2018 Rückschläge infolge von Staatszerfall wie in Syrien und infolge von mehr Repression wie in Burundi. Doch das größte Problem sei 2017 die schleichende Aushöhlung demokratischer Standards wie dem der Rechtsstaatlichkeit gewesen. Fünf Länder – Bangladesch, den Libanon, Mosambik, Nicaragua und Uganda – stuft die Stiftung deshalb von Demokratien auf Autokratien zurück (siehe Karte).

Doch genau besehen stecken hinter diesen Trends verschiedene und widersprüchliche Entwicklungen. Die jüngste Welle der Demokratisierung begann mit dem Sturz der Militärdiktaturen in Lateinamerika in den 1980er Jahren und erfasste nach dem Ende des Kalten Krieges die Nachfolgestaaten der Sowjetunion, die kommunistischen Länder Osteuropas und viele Staaten in Afrika und Asien. Damals entstand die Vorstellung, Demokratie und Marktwirtschaft müssten sich früher oder später überall durchsetzen. Das war, wie sich zeigen sollte, eine Illusion.

Erstens hat sich eine kleine Gruppe von Ländern nie demokratisiert. „Hier kann man heute also nicht von Rückschritten reden“, sagt Joshua Kurlantzick von der Carnegie-Stiftung in den USA. Zu diesen „alten“ Diktaturen zählen kommunistische wie China und Vietnam sowie die Monarchien am Persischen Golf. Neu ist jedoch, dass einige wie China wirtschaftlich enorm erfolgreich sind. Damit finden arme Länder nun ein Gegenmodell zur liberalen Marktwirtschaft: die Entwicklungsdiktatur.

Zweitens waren die meisten jungen Demokratien in armen Ländern stets mangelhaft und instabil. Freie Wahlen, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit sind relativ gefestigt in Ländern, die der Europäischen Union (EU) beitreten konnten oder noch können, etwa im Baltikum. In den meisten anderen aus der Sowjetunion hervorgegangenen Staaten im Kaukasus, in Zentralasien und in Russland selbst sind diese Institutionen schwach. Laut dem Experten für die Region Henry Hale wechseln hier lange Phasen der autoritären Herrschaft mit Zeiten politischer Öffnung. Hale führt das darauf zurück, dass Posten und Pfründe informell, über persönliche Beziehungen und Netzwerke, verteilt werden und zugleich die Verfassungen dem Staatspräsidenten eine starke Stellung geben. Um dessen Gunst werben die Netzwerke, solange er fest im Sattel sitzt. Rechnen sie aber mit einem Führungswechsel, dann scharen sie sich um verschiedene Aspiranten und konkurrieren. Aus einem solchen Wettstreit korrupter Netzwerke, sagt Hale, ist der Pluralismus in der Ukraine entstanden. Demokratie sei in einer von Patronagenetzen geprägten Gesellschaft möglich, das zeige Indien; starke Präsidenten seien dafür jedoch abträglich.

Ähnliche Mechanismen wirken in „defekten Demokratien“ Afrikas. Hier beobachtet Nicholas Cheeseman von der britischen Universität Birmingham einen Trend zu autoritären Herrschaftsweisen. Doch das könne man statt als Rückschritt auch als Erfolg von Demokratisierung deuten. „Viele Autokraten in Afrika südlich der Sahara hatten Mitte der 1990er Jahren gelernt, Wahlen zu managen“, sagt er. „Seitdem gab es bis Mitte der 2000er Jahre bei Wahlen relativ wenige Machtwechsel. Aber dann wurden je nach Land die Zivilgesellschaft, die Opposition oder beide stärker.“ Repressionen gegen Oppositionelle und Medien seien eine Reaktion darauf. Zusätzlich, sagt Cheeseman, sind in kurzer Folge eine Reihe Regierungschefs an das Ende ihrer von der Verfassung erlaubten Amtszeit gelangt und lassen deshalb die Verfassung mit zweifelhaften Methoden ändern oder umgehen.

Es gibt aber Gegentrends Richtung politischer Öffnung wie in Gambia und jetzt in Äthiopien. In Zentralasien werden die Mongolei und Kirgistan demokratischer regiert als ihre Nachbarn. In Malaysia hat jüngst ein aggressiv populistischer Wahlkampf nichts genutzt – der Premier ist samt seiner seit 1957 regierenden Partei wegen enormer Korruption abgewählt worden. Rückschläge und Krisen sind für junge Demokratien in armen Ländern nicht neu und zeigen nicht, dass Autokraten die Zukunft gehört.

Neu aber ist ein drittes Phänomen: Populismus in gefestigten Demokratien. Betroffen sind Indien und die Philippinen, aber gerade auch reichere Länder im Norden – von Ungarn und Polen bis zur Türkei. Hier können weiter Regierungen abgewählt werden, aber Angriffe auf die Justiz, die Pressefreiheit oder die Rechte der Opposition höhlen demokratische Verfahren aus. Das kann schleichend, fast unmerklich zur Abschaffung der Demokratie führen. Dies droht unter Donald Trump sogar in den USA, warnen die Politologen Steven Levitsky und Daniel Ziblatt in ihrem Buch „Wie Demokratien sterben“.

2. Kann man Demokratien und Autokratien noch unterscheiden?

Ja, aber die Grauzone wächst. Und das ist nicht nur ein theoretisches Problem. Wenn „gewählte Autokraten“ wie Recep Tayyip Erdogan in der Türkei oder Viktor Orbán in Ungarn im Namen des Wahlvolkes Kontrollinstanzen wie Justiz und Presse gefügig machen, dann sind Einmischungen von außen schwerer zu begründen als etwa bei Militärdiktaturen. Auch die Menschenrechtsförderung stellt das vor neue Probleme, erklärt Julia Duchrow, die Leiterin des Referats Menschenrechte und Frieden bei Brot für die Welt: „Wie finden wir in solchen Gesellschaften Gehör – zum Beispiel für den Minderheitenschutz?“

Politologen halten daran fest, Demokratien, auch illiberale, mit dem Kriterium „freie Wahlen“ von Autokratien zu unterscheiden. Es gilt auch, wenn vor einer Wahl die Regierung begünstigt und die Opposition benachteiligt wird, etwa in den Medien, sagt Abel Escribà-Folch von der Universität in Barcelona. Wenn im Nachhinein die Ergebnisse gefälscht würden, sei aber die Grenze zur Autokratie überschritten. Allerdings räumt er ein, dass Unsicherheiten bleiben: Es kann schwer sein festzustellen, wie frei und fair eine Wahl ist – selbst wenn internationale Beobachter eingesetzt sind.

Das Ausmaß der Repression taugt als alternatives Kriterium nicht. „Einschränkungen oder Erweiterungen der politischen Freiheit gibt es in Demokratien und Autokratien“, sagt Thomas Richter vom Forschungsinstitut GIGA in Hamburg. Gewalt sei in der Regel nur das letzte Mittel, mit dem Autokraten in einer Krise an der Macht bleiben. Richter hat erforscht, wie undemokratische Regime sich halten, besonders im Nahen Osten. „Sie überleben länger, wenn sie sich mit Wohlfahrtsleistungen legitimieren, zumindest für ihre Klientel“, sagt er. Öleinkünfte helfen da natürlich.

Wie demokratische Regierungen können Autokraten Legitimität suchen, indem sie für Wirtschaftswachstum oder öffentliche Sicherheit sorgen oder an den Nationalismus appellieren. Rivalen aus der Elite können sie an Pfründen beteiligen oder mit begrenzten Mitwirkungsmöglichkeiten einbinden – ergänzt um mehr oder weniger subtile Repression.Viele machen das geschickter als früher. So schauen sie voneinander ab, wie man nichtstaatliche Organisationen lähmen kann, ohne sie direkt zu verbieten.

Paradoxerweise können sogar Wahlen ein Mittel des Machterhalts sein: Sie sind eine Art Ventil, das die Gefahr eines Putsches oder einer Rebellion verringert, sagt Escribà-Folch. Zudem zeigen sie dem Herrscher die Stimmung im Volk und welche Gehilfen vor Ort am besten den Unmut kleinhalten. Allerdings ist das Spiel riskant: Wahlen begünstigen auch die Mobilisierung von Protest.

 

3. Lassen sich Autokraten mit Druck von außen bremsen?

Das hängt davon ab, was genau erreicht werden soll. Das außenpolitische Verhalten von Staaten – ob Demokratie oder Diktatur – zu beeinflussen, ist schwierig, kann aber gelingen. Zum Beispiel hat der Iran sich 2015 zur Einschränkung seines Atomprogramms verpflichtet, nachdem die USA, Russland, China und europäische Staaten koordiniert Sanktionen verhängt und gleichzeitig für ein Entgegenkommen wirtschaftliche Anreize versprochen hatten. Noch schwieriger ist jedoch, eine Regierung zur Einhaltung demokratischer Regeln zu drängen. Denn das bringt für diese das Risiko des Machtverlustes.

Dafür gibt es mehrere Druckmittel: Wirtschaftssanktionen gegen ein Land oder Teile seiner regierenden Elite; das Anprangern von Diktatoren in der internationalen Öffentlichkeit (Naming and Shaming); internationale Strafverfahren. Geberländer können zudem Hilfszahlungen an Bedingungen knüpfen wie Rechtsstaatlichkeit. Die letzten zwei Instrumente haben sie besonders nach dem Ende des Kalten Krieges genutzt. Ergänzend haben sie Wahlbeobachtungen ausgebaut und spezielle Hilfsprojekte für gute Regierungsführung entwickelt – etwa für die Justiz und für mehr Bürgerbeteiligung.

Wie solche Druckmittel wirken, hat Escribà-Folch zusammen mit Joseph Wright untersucht. Ihnen zufolge hängt es von der Art der Autokratie ab, was sie von außen destabilisiert: Liegt die Entscheidungsmacht bei einer Person, einer Partei oder einer Militärjunta? Sanktionen und Konditionen für Entwicklungshilfe schwächen eher Alleinherrscher und Parteiregime als Militärregime. Denn sie entziehen ihnen Geld für Patronage, Militärführer setzen aber stärker auf Repression. Dabei sind Sanktionen zweischneidig, sagt Escribà-Folch: „Sie führen oft auch zu mehr Repression, weil sie die Mittel verringern, Loyalität zu belohnen, und die Opposition ermutigen.“ Naming and Shaming schwäche hingegen besonders Militärregime. Denn die gingen oft auf einen Putsch gegen gewählte Regierungen zurück und regierten Gesellschaften mit demokratischer Tradition. „Zudem neigen sie zu Fraktionsbildung“, sagt er.

Der Regimetyp beeinflusst laut der Studie auch, ob eine Krise eher in Demokratie mündet oder in eine neue Diktatur. Militär- und Parteiregime können trotz Demokratisierung Macht behalten und damit eine Strafverfolgung abwenden; Parteiregime haben sogar Aussichten, die ersten Wahlen zu gewinnen. Dagegen verlieren Alleinherrscher mit einer Absetzung jedes Machtmittel und müssen Verfolgung, Rache und Enteignung fürchten. Sie klammern sich deshalb oft bis zum bitteren Ende an die Macht, werden gewaltsam gestürzt – und es folgt eine neue Diktatur. Internationale Strafverfahren bestärkten das, besonders bei personalen Regimen, schreiben Escribà-Folch und Wright.

Das bestätigt Cheeseman für Afrika. Allerdings sei nicht immer klar, wie man ein Regime klassifizieren soll: Regiert in Uganda Yoweri Museveni persönlich, seine Partei oder das Militär, aus dem die Partei entstanden ist? Und einem anderen Faktor schreibt Cheeseman mehr Gewicht zu als Escribà-Folch und Wright: Rohstoffen. „Regime, die Öl oder Diamanten besitzen, werden seltener demokratisch“, sagt er.

Es gibt kein sicheres Mittel, eine Autokratie mit Druck von außen zu einer politischen Öffnung zu bringen. Aber vieles wirkt eben doch. „Naming und Shaming ist auch autoritären Staaten unangenehm und sie wollen ihm entgehen“, beobachtet Julia Duchrow. Sie fordert zudem, ein ungenutztes Instrument einzusetzen: „Menschenrechtsklauseln in Handelsverträgen wirksam zu machen und sie auch anzuwenden, wäre ein echtes Druckmittel.“

 

4. Ist die westliche Demokratieförderung gescheitert?

Nein, aber die Bedingungen für Erfolge schwinden. Das unstrittig erfolgreichste Mittel der auswärtigen Demokratieförderung waren Angebote der EU, Länder aufzunehmen, falls sie weitreichende demokratische Reformen umsetzen. Es ist aber mit der Aufnahme der Länder Ost- und Südosteuropas im Grunde ausgereizt. Ein weiterer Sonderfall, der Aufbau demokratischer Institutionen unter UN-Aufsicht, eignet sich nur für Staaten nach einem Bürgerkrieg. In kleinen Ländern wie Sierra Leone und Osttimor wurden so demokratische Institutionen geschaffen; in Kambodscha ist das nicht dauerhaft gelungen.

Viel öfter setzten westliche Geber in Asien, Lateinamerika und Afrika auf Entwicklungshilfe unter Bedingungen und auf spezielle Projekte für gute Regierungsführung. Das hatte anfangs in Afrika Erfolg, sagt Cheeseman: „Konditionen für Hilfe wirken in hilfeabhängigen Ländern ohne Bodenschätze – aber nur, wenn die Geber koordiniert und nach denselben Prinzipien vorgehen.“ Zu Beginn der 1990er Jahre taten sie das – damals banden die großen Geber erstmals Hilfe an Standards wie Rechtsstaatlichkeit. Weil heute neue Geber mitmischen wie China, Indien und Brasilien, die Konditionen ablehnen, sei deren Wirkung geringer, aber nicht gleich null.

Auch Demokratieförderung für Gruppen der Zivilgesellschaft, freie Medien oder Behörden kann laut Cheeseman nutzen. In Ghana habe das geholfen, vom ersten, umstrittenen Urnengang 1992 bis heute die Wahlkommission stark und glaubwürdig zu machen. Allerdings haben solche Programme, wie der Londoner Politologe Brian Klaas in seinem neuen Buch bemerkt, systematische Schwächen. Organisationen, die sie durchführen, seien auf das Geld der Geberstaaten und die Duldung der Empfängerländer angewiesen. Sie scheuten deshalb Vorhaben, die der Gastregierung missfallen, und bevorzugten technische, kurzfristig angelegte Projekte. Für sich allein wirke das nicht, sondern nur im Verein mit starkem diplomatischem Druck auf das Gastland. Mit anderen Worten: Demokratieförderung hilft nicht, wenn man sie der Entwicklungspolitik überlässt und mit Handels-, Außen- oder Rüstungspolitik ganz andere Signale aussendet. Oft geschieht genau das.

 

5. Ist Europa und Amerika die Demokratieförderung überhaupt wichtig?

Leider immer weniger. Schon immer stehen ihr andere außenpolitische und wirtschaftliche Interessen entgegen: Demokratische Regierungen arrangieren sich mit Autokraten in geostrategisch bedeutenden Ländern, mit denen sie in wichtigen Fragen zusammenarbeiten wollen oder müssen. Das ist nötig und trotzdem wäre „eine stärker werteorientierte Politik möglich“, sagt Thomas Richter. Er verweist darauf, dass Schweden schwere Menschenrechtsverletzungen auch im Fall mächtiger Länder wie Saudi-Arabien anprangert. „Vor zwei, drei Jahren haben die Saudis deswegen alle Kontakte zu Schweden abgebrochen und den Kauf von Rüstung eingestellt. So etwas ist sinnvoll, aber es müsste zwischen den Demokratien koordiniert sein.“

Doch in den Hauptstädten von Washington bis Berlin, beobachtet Klaas, gilt Demokratieförderung immer weniger als außenpolitisches Ziel. In den USA finden ihre verbliebenen Verfechter, seit Donald Trump Präsident ist, keine Unterstützung mehr an der Staatsspitze.

Westliche Länder leisten im Gegenteil autoritären Herrschern sogar Vorschub. So mit dem „Krieg gegen den Terror“, der die Zusammenarbeit mit Afrika zunehmend prägt. Autokraten wie in Uganda, Ruanda und im Tschad machen sich das zunutze, um Hilfe für den Aufbau ihres Staatsapparates einzuwerben. Ähnlich schädlich sind viele Rüstungsexporte. Demokratiefeindlich ist auch Europas Migrationspolitik, die Staaten im Sahel dafür einspannt, Zuwanderer aufzuhalten.

Die Zeitschrift „Journal of Democracy“ hat zudem im Januar eine kaum beachtete Hilfe für Autokraten angeprangert: laxe Finanzmarktregeln. Europa und die USA dulden eine Offshore-Finanzwelt, die es Autokraten und ihren Gehilfen ermöglicht, riesige, zu Hause geraubte Vermögen in Sicherheit zu bringen und anzulegen – zum Beispiel auf den Immobilienmärkten in London, München und New York.

Schließlich: Die Krise der Demokratie im Westen selbst macht Ratschläge an andere weniger überzeugend. Und es ermutigt Autokraten im Süden, wenn Präsident Trump etwa den Staatschef der Philippinen oder den saudischen König öffentlich lobt oder in den USA Richter, die Urteile gegen ihn fällen, sowie Medien beschimpft und bedroht. Klaas fordert, der Westen müsse sich konsequent für Demokratie einsetzen. Doch das, sagt Thomas Richter, wird kaum passieren: „Mit dem Rückzug der USA aus der Weltpolitik im Sinne von ‚Amerika zuerst‘ ist die Zeit der Demokratieförderung endgültig vorbei.“

 

Zum Weiterlesen

Abel Escribà-Folch und Joseph Wright
Foreign Pressure and the Politics of Autocratic Survival
Oxford University Press, Oxford 2015, 352 S.
 
Tobias Hagmann
und Filip Reyntjens (Hg.)
Aid and Authoritarianism in Africa
Development without Democracy
Zed Books, London 2016, 204 S.,
 ca. 28,50 Euro

Brian Klaas
The Despot‘s Accomplice
How the West is Aiding and Abetting the Decline of Democracy
Hurst & Co, London 2018, 274 S., ca. 15 Euro

Steven Levitsky und Daniel Ziblatt
Wie Demokratien sterben
DVA, München 2018, 320 S., 22 Euro