Eine Runde mit zweifelhaftem Ruf

Wo sich die Mächtigen in Szene setzen, wird oft Protest laut. Ein dankbares Ziel sind die jährlichen Gipfeltreffen der G20, zu der 19 große Industrie- und Schwellenländer und die Europäische Union (EU) gehören. Die Gruppe versteht sich als zentrales Forum für die internationale Koordination der Wirtschaftspolitik und dient darüber hinaus der Verständigung über andere globale Problemfelder, von Handels- und Klimafragen bis zur Bekämpfung von Seuchen. Im Juli treffen sich die Staats- und Regierungschefs der G20 in Hamburg unter Vorsitz der Bundesregierung – begleitet von einem Alternativgipfel und Straßenprotesten.

Einige protestieren dabei nicht gegen die G20 an sich, erklärt Alexis Passadakis von attac Deutschland, das an vielen der Aktionen mitwirkt: Sie zielen auf die Politik einzelner dort vertretener Staatschefs – vor allem Recep Tayyip Erdoğan, Wladimir Putin und Donald Trump. Andere fordern Änderungen an der Politik der G20. Hierzu zählen die Kirchen im Norden: „Wir wollen Debatten um drängende Zukunftsfragen anregen und Perspektiven von Partnern aus dem Süden mit einbeziehen“, sagt Ellen Prowe, Projektkoordinatorin eines kirchlichen Bündnisses zum G20-Gipfel. „Es geht uns besonders um Menschenrechte, Klimaschutz und die Fixierung der G20 auf Wirtschaftswachstum.“ Andere Kritiker wie attac finden dagegen, die G20 sei grundsätzlich nicht legitimiert, die Geschicke der Welt im exklusiven Kreis zu bestimmen.

Internationale Institutionen können sich allerdings nicht wie Staaten legitimieren, etwa mit Wahlen. Sie tun das einerseits mit Verfahren. Hier ist wichtig, dass alle Parteien sich beteiligen können und Beschlüsse transparent zustande kommen. Andererseits gewinnen sie Akzeptanz mit Ergebnissen: dadurch, dass sie globale Probleme tatsächlich lösen. Wie sieht die Bilanz der G20 in beider Hinsicht aus?

Entstanden ist die G20 als Krisen-Feuerwehr: Nach der Finanzkrise in Asien Ende der 1990er Jahre zogen die Finanzminister der sieben führenden Industrieländer (G7) weitere wichtige Länder hinzu, darunter erstmals Schwellenländer. Die Auswahl folgte nicht nur sachlichen Kriterien, sondern auch politischen; ginge es nach dem Sozialprodukt oder der Bevölkerungszahl, dann müssten zum Beispiel aus Afrika Nigeria und Ägypten eher vertreten sein als Südafrika.

Nach der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2008 wurde die G20 zu Treffen auf Ebene der Regierungschefs aufgewertet – zunächst mit dem Ziel, den Absturz in eine Depression wie in den 1930er Jahren zu verhindern. Das sei gelungen, betont Dirk Messner, der Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE): „Die G20 hat einen Wettlauf um protektionistische Maßnahmen und Währungsabwertungen verhindert, und sie hat Programme zur Stützung der Konjunktur abgesprochen.“ Patrick Bond, der an der Universität KwaZulu-Natal in Südafrika politische Ökonomie lehrt, beurteilt das aber als Scheinerfolg: Billige Kredite und staatliche Investitionsprogramme „haben die Probleme der Weltwirtschaft in die Zukunft und auf einzelne Länder verschoben“. So habe China Überkapazitäten im Stahlsektor geschaffen, über die westliche Staaten jetzt klagten.

Die To-Do-Liste der G20

Dass nach der Krise neben Sofortmaßnahmen auch mittelfristige Reformen nötig waren, wussten die Staatenlenker allerdings. Zu einem ihrer Hauptziele erklärten sie, die Finanzmärkte strenger zu regulieren und auch Steuerflucht zu bekämpfen. Die To-Do-Liste der G20 ist seitdem stark gewachsen; unter anderem sind 2010 Entwicklungspolitik, 2012 Jugendarbeitslosigkeit und 2015 Flucht und Migration hinzugekommen. Zwischen den jährlichen Gipfeltreffen verhandeln die G20 in zwei parallelen Arbeitssträngen: Die Finanzminister und Notenbankchefs sind zuständig für harte Themen wie Finanzen, Steuern und Investitionen – auch in Klimaschutz. Daneben kümmern sich Vertreter der Staatsoberhäupter, sogenannte Sherpas, sowie zuständige Fachministerien um Korruptionsbekämpfung, Handel, Beschäftigung, Digitalisierung, nachhaltige Energie oder Entwicklungspolitik.

Trotz der umfassenden Ziele hat die G20 weder ein festes Sekretariat noch klare Verfahrensregeln. Es handelt sich noch immer um einen informellen Club. Die Tagesordnung wird stark von der jeweiligen Präsidentschaft gestaltet, die sich, um eine gewisse Kontinuität zu schaffen, mit ihrem Vorgänger und Nachfolger abstimmt – Deutschland mit China und Argentinien, den Ausrichtern der Gipfel von 2016 beziehungsweise 2018. Der Gastgeber kann eigene Themen nach vorne bringen, wie es Deutschland mit dem „Compact mit Afrika“ und dem Schutz vor Seuchen tut. Er kann Gäste einladen – dieses Jahr unter anderem Spanien und die Afrikanische Union (AU) – und stark beeinflussen, welche nichtstaatlichen Gruppen wie konsultiert werden.

Von den Verfahren her sind die Vereinten Nationen (UN) klar besser legitimiert als die G20 – schon weil da alle Staaten beteiligt sind. Zudem böten die UN nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) bessere und klar geregelte Beteiligungsmöglichkeiten, betont Harsh Jaitli, der Generalsekretär des Netzwerks indischer Freiwilligenorganisationen VANI. Die G20, sagt er, untergraben das UN-System weiter – und das tue auch der Club der Schwellenländer Brasilien, Indien, China, Russland und Südafrika, die BRICS. „Indiens Regierung findet die G20 nützlicher als die UN“, erklärt Jaitli. Die Versuche der BRICS-Länder, die UN sowie die Weltbank und den Weltwährungsfonds zu reformieren, hätten wenig erbracht; deshalb sähen die BRICS nun die G20 als bessere Plattform, Einfluss auszuüben.

Mit kleinen Clubs geht es schneller

Dass die Verfahren der UN inklusiver und legitimer sind, heißt aber nicht automatisch, dass sie vorzuziehen seien, betont Dirk Messner vom DIE: „In solchen internationalen Prozessen besteht ein Spannungsverhältnis zwischen Inklusivität und Wirkung. In den UN sind alle vertreten, aber sie sind langsam. Mit kleinen Clubs geht es schneller.“ Zudem sind die Mitgliedsländer der G20 für vier Fünftel des Weltsozialprodukts und drei Viertel der Treibhausgas-Emissionen verantwortlich; sie haben für Messner „sowohl eine viel größere Verantwortung als auch mehr Wirkungsmacht als viele andere Staaten“. Die G20 sollten aber die UN stärken, nicht verdrängen.

Genau dies sei aber ihre Absicht, sagt Alexis Passadakis: „Die G20 hatten 2009 das Ziel, den Finanzkapitalismus zu stabilisieren, ohne etwas Grundsätzliches daran zu ändern.“ Deshalb hätten sie verhindert, dass die Finanzkrise in den UN aufgearbeitet wurde. Er erinnert an den Bericht der von der UN-Generalversammlung eingesetzten Expertengruppe unter dem Wirtschafts-Nobelpreisträger Joseph Stiglitz: Sie forderte 2009 globale Gremien für die Koordination der Wirtschaftspolitik, der Finanzmarkt-Regulierung und des Wettbewerbsschutzes. Die G20 ignoriere das und ebenso etwa die Standards für private Infrastruktur-Investitionen, welche die UN-Handels- und Entwicklungskonferenz UNCTAD erarbeitet hat.

Sinnvolle Beschlüsse werden nicht umgesetzt

Also ein Club zum Erhalt der neoliberalen Politik? Nein, sagt Dirk Messner. Auch die G20 habe, zumindest rhetorisch, das Prinzip der freien Märkte aufgeweicht: „Zuerst hat sie die ökologische Frage zur Kenntnis genommen, dann die soziale. Verglichen mit den 1980er Jahren sind wir deutlich vorangekommen.“ Der Südafrikaner Patrick Bond teilt zwar die Kritik am Neoliberalismus der G20, sieht aber in den UN keine Alternative: „Die UN haben wirtschaftspolitisch wenig zu bieten“, sagt er. „Die UNCTAD und die Generalversammlung sind weitgehend nutzlos und der UN-Sicherheitsrat ist blockiert.“

Und ohne Verständigung der Großmächte kann man kaum die globalen Märkte stabilisieren oder gar sie ökologischen und sozialen Spielregeln unterwerfen. Aber gelingt das in der G20? Wenn der Club sich nicht mit Verfahren legitimiert, tut er es zumindest mit Wirkung? Damit ist es nicht weit her. So geht die Regulierung der Finanzmärkte kaum voran. Trotz Bekenntnissen zum Klimaschutz ist es die erklärte Priorität der G20, das Wirtschaftswachstum dauerhaft zu erhöhen – um nicht weniger als zwei Prozent laut dem Gipfel von 2014. Sinnvolle Beschlüsse wie der, Subventionen für fossile Brennstoffe abzubauen, setzen die meisten ihrer Mitgliedstaaten kaum um. Auch Dirk Messner räumt ein: Als Feuerwehr war die G20 nützlich, aber „ihre Gestaltungsmacht hat sie noch nicht nachgewiesen“.

Die Bundesregierung versucht, das Legitimationsdefizit  abzumildern, indem sie zugleich mit der Zuständigkeit der G20 die Beteiligungsprozesse ausweitet. Eine Reihe Interessengruppen, sogenannte Engagement Groups, haben sich im Umfeld der G20 in eigenen Foren transnational organisiert und werden konsultiert: Wirtschaft und Gewerkschaften schon 2008, später NGOs in den C20, Think Tanks – darunter das DIE –, Frauen und jüngst auch Jugendliche.

Reines Gipfeltheater?

Mehr Zuständigkeit plus mehr Konsultation hält Klaus Schilder, der als Politikreferent bei Misereor zur G20 arbeitet und im Steuerungskreis der C20 sitzt, für den falschen Weg. „Besser sollte sich die G20 auf ihr Kernmandat beschränken und nachprüfbar machen, was sie da leistet: Welche Finanzreformen werden umgesetzt? Dabei sollte sie Interessenkonflikte offenlegen und sich an UN-Prozessen orientieren“, sagt er. Ihn stört, dass die Geschäftswelt privilegierten Zugang und besonderen Einfluss bekomme.

Der Inder Harsh Jaitli fordert, die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Gruppen dürfe nicht länger vom Wohlwollen der Präsidentschaft abhängen – China zum Beispiel hat sie 2016 sehr restriktiv gehandhabt. Er fordert klare Regeln wie in den UN. Davor warnt Dirk Messner: Das würde zu sehr niedrigen Standards führen. Zudem hätten die Begleitprozesse auch einen eigenen, vom Einfluss auf Regierungen unabhängigen Wert: „Sie sind ein eigenes Forum der globalen Zusammenarbeit und können die in nichtstaatlichen Netzwerken aufrechterhalten, wenn die Kooperation der Regierungen nicht funktioniert.“ Angesichts der neuen Allianz von Gegnern des Multilateralismus wie Putin, Trump und Erdoğan sei das wichtig.

Klar ist: Der Gipfel in Hamburg ist schon ein Erfolg, wenn er auf wichtigen Politikfeldern nicht hinter frühere Absprachen im Club zurückgeht. Hier hat die G20 gegenüber den UN den Vorteil, dass Trump, Putin und Erdoğan dort stärker unter Druck von ihresgleichen kommen. Zudem, sagt Messner, sind solche Gipfel selbst ein Instrument, starke Staaten ein bisschen rechenschaftspflichtig zu machen: Sie handelten dort im Lichte der Öffentlichkeit. Daran mag Patrick Bond nicht glauben. „Die Ergebnisse werden doch vorher von den Sherpas ausgekocht. Der Gipfel ist reines Theater“, sagt er. In einem aber ist er mit Messner einig: Es ist nur gut, wenn in Hamburg während des Gipfels demonstriert wird.
 

Zum Weiterlesen

Die G20 am Scheideweg Böll-Thema 1/2017, Mai 2017, 44 Seiten, kostenlos

Infoportal der Bundesregierung zur G20 und der deutschen Politik dort.

Infoportal zu Aktionen in Hamburg und deren verschiedenen Trägern

Web-Dossier der Böll-Stiftung
mit Hintergrund zur G20 und einer Unterrichtseinheit zum Thema ab Klasse 9.