Wir ruinieren nicht Afrikas Bauern

Die Entwicklungs-, Landwirtschafts- und Agrarhandelspolitik besser aufeinander abstimmen, um Hunger und ländliche Armut wirksam zu bekämpfen – das wird für den Umgang der Europäischen Union (EU) mit Afrika stets gefordert. Als schädlich kritisiert werden unter anderem die hohen Subventionen für die europäische Landwirtschaft, Billigexporte sowie der mögliche Import von Agro-Treibstoff wie Ethanol. Oft heißt es, eine gerechtere Handelspolitik gegenüber Afrika sei wichtiger und wirksamer als jede Entwicklungspolitik.

Doch wie stark schadet die EU tatsächlich Afrika mit ihrer Landwirtschafts- und Agrarhandelspolitik? Kritiker erheben mehrere Vorwürfe. Die EU-Landwirtschaft wird mit gut 40 Prozent des EU-Haushaltes und zusätzlich von den Staaten hoch subventioniert. Damit erhielten europäische Bauern einen Wettbewerbsvorteil und verdrängten afrikanische Kleinbauern von ihren Export- und Binnenmärkten. Zusätzlich zwinge die EU die afrikanischen Staaten im Rahmen von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs), ihre Agrarmärkte für EU-Produkte zu öffnen. So würden Afrikas Kleinbauern in die Armut beziehungsweise in die Subsistenzproduktion gedrängt.

Darüber hinaus zerstörten Exporte zu Preisen unter den Produktionskosten die Absatzchancen afrikanischer Produzenten auf heimischen Märkten. Ein prominentes Beispiel sind Geflügelteile wie Flügel, die in Europa kaum gekauft werden: Sie können zu Dumping-Preisen etwa nach Ghana geliefert werden, weil die Verbraucher in Europa mit hohen Preisen für Brust und Schenkel schon das ganze Tier bezahlen und weil die Mäster mit zollfreien Soja-Importen und Investitionshilfen subventioniert werden. Ähnliches gilt für Milchpulver und Tomatenmark. Schließlich wirke sich die Klimapolitik der EU mit der Förderung von Agro-Treibstoffen schädlich aus: Ein Teil der Rohstoffe wird aus Afrika importiert, und der Anbau führe dort zu Landraub und verdränge die Nahrungsproduktion. Und in der EU stiegen mit der Konkurrenz um Flächen und Agrargüter die Nahrungsmittelpreise. Beides zusammen führe zu Unterernährung und Hunger in Afrika.

Gleichzeitig produzieren und konsumieren

Verfechter dieser Argumente betrachten stets nur einen Ausschnitt der Zusammenhänge. Sie heben entweder die Konkurrenz für Kleinbauern durch niedrige Agrarpreise hervor oder die Belastung der Verbraucher durch hohe Preise, aber selten die kombinierte Wirkung. Den Subventionen wird vorgeworfen, dass sie die Preise drücken, der Bioenergie, dass sie sie hochtreibt. Dies täte auch ein Übergang zu ökologischer Landwirtschaft in Europa, doch der wird nicht deshalb problematisiert.

Agrar- und Handelspolitiken, die Preise beeinflussen, wirken auf Konsumenten und Produzenten immer entgegengesetzt – die einen müssen mehr bezahlen, die anderen können mehr verdienen. Darüber hinaus muss zwischen kurz- und langfristigen  Folgen unterschieden werden. Afrikanische Kleinbauern leiden kurzfristig unter einem Preisanstieg für Nahrungsmittel, die sie zukaufen müssen. Auf längere Sicht könnten sie jedoch davon profitieren, wenn sie in der Lage sind oder befähigt werden, mehr zu produzieren. Es ist deshalb schwierig abzuschätzen, wie sich Landwirtschafts- und Handelspolitiken insgesamt auf Ernährungssicherung und Armut auswirken. Das hängt vom Einzelfall ab, zumal die meisten Menschen in Afrika gleichzeitig produzieren und konsumieren. 

Eindeutig schädlich wirken vor allem Maßnahmen, die Preisschwankungen erhöhen. Dazu zählen starre Beimischungsquoten für Biotreibstoffe sowie Exportsubventionen, die sich nur an der Versorgung in der EU orientieren. Gefährlich sind zudem zu starke politische Eingriffe ins Preisgefüge, beispielsweise sehr hohe Zollpräferenzen in Europa oder Exportverbote afrikanischer Staaten. Denn die können sich je nach politischer Lage schnell ändern und erzeugen dann umso heftigeren Verwerfungen. Auch werden sie in Entwicklungsländern fast immer durch Korruption und Schmuggel umgangen. Ein Markt für Agrargüter auf der Grundlage von Angebot und Nachfrage ist stabiler und vorhersagbarer.

Ferner hängen die Folgen der EU-Politik auch von der Lage auf dem globalen Agrarmarkt ab. Bis 2007 waren die Weltmarktpreise auf einem historisch niedrigen Niveau stabil. Nach der Agrarpreiskrise 2007/08 gingen sie zunächst hoch und schwankten stark, derzeit sinken sie eher. Kaum jemand rechnet aber langfristig mit niedrigen Agrarpreisen. Die wachsende Weltbevölkerung, der Klimawandel und die Endlichkeit von Ressourcen wie Land, Wasser und Erdöl deuten auf das Gegenteil hin.

Die eigene politische  Vernachlässigung

Bei hohen Preisen würden aber die meisten Flächen in der EU auch bestellt, wenn man die Subventionen abschaffte. Der Strukturwandel Richtung größere Betriebe würde sich wohl beschleunigen und die überlebenden Betriebe würden wahrscheinlich sogar mehr produzieren. Die EU stützt also mit ihren Agrarsubventionen bestehende Strukturen, verschwendet Steuergeld und betreibt eine ökologische Fehlsteuerung. Doch solange die Weltagrarpreise hoch sind, gefährdet sie nicht unmittelbar die Ernährungssicherheit in Afrika.

Fair und zielführend wäre es auch, die EU-Politik im Kontext zusätzlicher Maßnahmen und Effekte zu beurteilen. Importe von Milchpulver haben zum Beispiel in Indien den Aufbau einer eigenen Milchproduktion gefördert, indem sie den Molkereien eine stabile Produktion erlaubten und die Preise niedrig hielten. Der Anbau von Energiepflanzen – auch großflächig – kann lokal die ländliche Entwicklung begünstigen. Darüber hinaus haben EPAs afrikanische Länder teilweise von unnötigen und schädlichen Importbeschränkungen etwa für Maschinen oder Dünger befreit. Die Marktöffnung geschieht langsam und mit Ausnahmen; mit entwicklungspolitischer Unterstützung können Produktionskapazitäten aufgebaut werden. Ohne solche Begleitmaßnahmen können EPAs allerdings in der Tat Schaden anrichten.

Schließlich sollte man die Dimension einiger Missstände im Auge haben. Die EU hat ihre Exportsubventionen seit Anfang der 1990 Jahre von 15 Milliarden Euro jährlich fast auf null zurückgefahren. Die EU-Geflügelexporte für Ghana sind mit etwa 50 Millionen Euro pro Jahr eher gering im Vergleich zum Gesamtmarkt; hohe Kosten für Futter, Saatgut und Geräte belasten die Bauern stärker. Die größten und drängendsten Probleme der afrikanischen Landwirtschaft werden nicht von der EU-Politik verursacht, sondern von inneren Strukturproblemen und politischer Vernachlässigung.

Sicher gibt es bei der Landwirtschafts- und Agrarhandelspolitik der EU viel Raum für Verbesserungen. Sie ist jedoch derzeit kein großes entwicklungspolitisches Problem, sondern allenfalls eine Verschwendung von Steuergeld. Ihre Kritiker sollten sich nicht der Einsicht verweigern, dass Politikkohärenz in der EU viel weniger bewirken kann als erhofft: Europa kann nicht viel mehr tun, als dazu beizutragen, die inneren Probleme der Entwicklungsländer zu beheben – sprich Entwicklungszusammenarbeit leisten, so schwierig das manchmal scheinen mag.

Manch allzu plakative Kritik an den Folgen der EU-Agrarpolitik für Afrika weckt ihrerseits Fragen: Wird damit ein Feindbild gepflegt, mit dem man sich in der Öffentlichkeit legitimiert? Steckt dahinter ein Unbehagen an der Globalisierung des Agrarhandels, ein Bild von „Ernährungssouveränität“, die die Selbstversorgung jeder einzelnen Nation oder gar kleineren Region zum Ziel hat? Dabei dürfte der Agrarhandel für die Ernährungssicherung der Menschheit in Zukunft immer wichtiger werden, wenn nicht Menschen, sondern nur Produkte wandern sollen.