Verordnete Harmonie

Ruanda wird von Kritikern gerne leichtfertig als Ein-Parteien-Staat abgetan. Die Regierungspartei, die Ruandische Patriotische Front (RPF), genieße ein Machtmonopol, heißt es.  Andere Parteien hätten keinen Platz, sich zu entfalten und zur politischen Entwicklung des Landes beizutragen. Doch das verkennt wesentliche Merkmale des politischen Systems, das nach dem Völkermord 1994 in Ruanda entstanden ist. Es macht die ruandische Politik dem Wesen nach demokratisch – wenn auch nicht im üblichen Sinn, wonach Demokratie gleichbedeutend ist mit dem Gegensatz und dem Wettbewerb zwischen mehreren Parteien.

Nach dem Bürgerkrieg und dem Genozid an den Tutsi übernahm die RPF die Macht und begann, eine Regierung der nationalen Einheit aufzubauen. Sie führte Gespräche mit allen Parteien, die vor dem Genozid an den gescheiterten Friedensverhandlungen in Arusha im Norden Tansanias beteiligt gewesen waren – aber nicht mit denen, die ideologisch oder aktiv zum Völkermord beigetragen hatten. Die frühere Regierungspartei „Nationale Revolutionäre Bewegung für Entwicklung“ war damit ausgeschlossen.

Ohne Zweifel wurde nicht auf Augenhöhe verhandelt. Die RPF hatte mehr Personal, Geld und militärische Macht, als alle potenziellen politischen Partner oder Gegner aufbringen konnten. Sie war die treibende Kraft und gab die Diskussionsrichtung vor. Ihr Ziel war, ein neues Ruanda aufzubauen, in dem institutionalisierte Diskriminierung und Ausgrenzung keinen Platz mehr haben sollten. Nach dem militärischen Sieg über die frühere Regierung hatte die RPF zwei Möglichkeiten: einen Alleingang machen oder eine Regierung bilden, die die frühere Opposition mit einschloss. Die RPF wählte den zweiten Weg und nahm weitere vier Parteien mit an Bord. Das markierte den Anfang dessen, was sich bis heute als Ausrichtung auf Konsens fortsetzt.

Das Streben nach Konsens tragen alle Parteien mit. Sie sind sich weitgehend einig, zu kooperieren,  statt dass wie früher der Gewinner allein die Macht erhält und im Wettbewerb die Opposition zur Regierung auf Konfrontation geht. Das Ergebnis ist eine Regierung, in der potenziell rivalisierende Parteien auf unkonventionelle Art Hand in Hand arbeiten für das gemeinsame Interesse, ein neues Ruanda aufzubauen. Zwar ist das neue Arrangement keineswegs perfekt. Das zeigt sich etwa daran, dass frühere Minister und Regierungsbeamte, die nicht der RPF angehören, ins Exil geflohen sind. Trotzdem ist es eine enorme Verbesserung gegenüber den Regierungen aus der Zeit vor 1994, die etwa die Minderheit systematisch ausgeschlossen haben.

Die Macht wird freiwillig geteilt

In der Praxis äußert sich die Option für Inklusion auf unterschiedliche Weise. In den vergangenen 20 Jahren ist die Zahl der politischen Parteien von fünf auf elf gestiegen – zugegeben, das ist langsamer als in anderen Teilen der Region, weil neue Parteien in Ruanda strenge Auflagen erfüllen müssen, darunter eine Mindestzahl von Unterschriften für die Satzung. Von den elf registrierten Parteien sind acht im Parlament und in der Regierung vertreten. Die Verfassung von 2003, die das Ergebnis landesweiter Beratungen und einer Übereinkunft innerhalb der Elite war, verpflichtet die Parteien, die Macht zu teilen. Keine von ihnen darf mehr als die Hälfte der Ministerposten besetzen, egal wie überlegen sie den anderen ist.

Von den acht Parteien, die gegenwärtig an der Regierung beteiligt sind, gehören fünf zur Sechs-Parteien-Koalition unter Führung der RPF. Zwei operieren unter eigener Flagge und stellen dennoch einige der wichtigsten Minister Ruandas, darunter den Premierminister Anastase Murekezi von der Sozialdemokratischen Partei (PSD). Minister, die nicht der RPF angehören, genießen ebenso viel Autorität und Handlungsspielraum wie ihre Kollegen.

Die Inklusion beschränkt sich aber nicht auf die Vertretung im Parlament oder im Kabinett. Damit auch Parteien, die keine Abgeordneten stellen, an der politischen Entwicklung des Landes mitwirken können, hat Ruanda das in der Verfassung verankerte, staatlich finanzierte Nationale Forum der Politischen Organisationen (NFPO) geschaffen. Früher waren alle Parteien gesetzlich zur Mitgliedschaft verpflichtet. Nach einer Gesetzesänderung haben sie jetzt die Möglichkeit, aus dem Forum auszusteigen.

Doch bisher hat das keine Partei genutzt. Zu attraktiv sind die Chance, sich mit den anderen Parteien für nationale Interessen einzusetzen, sowie das Angebot, finanziell unterstützt zu werden und sich so auf eine breitere Basis zu stellen. Das begünstigt insbesondere kleine Parteien. Jede der elf Parteien ist mit vier Mitgliedern im NFPO vertreten, jeweils zwei von ihnen sind Frauen. In dem Forum werden wichtige nationale Fragen diskutiert, bevor Entscheidungen getroffen werden. Dies geschieht wiederum im Geiste der Konsenssuche.

Die Politik in Ruanda beruht heute also auf einer Reihe von Grundsätzen, die zusammen ein „Abkommen innerhalb der Elite“ darstellen. Dazu gehört die Selbstverpflichtung der großen politischen Parteien, Macht und Verantwortung zu teilen. Ausgeschlossen sind Parteien, die eine Übereinkunft ablehnen und sie mit auf Gegnerschaft angelegten Auseinandersetzungen gefährden. Der Konsens der beteiligten Parteien umfasst unter anderem Folgendes: Sie sind strikt gegen das ethnische Sektierertum früherer Regierungen. Der Hauptweg zu nationaler Versöhnung und langfristiger politischer Stabilität ist für sie, Entwicklung zu fördern – nicht notwendigerweise, mit Regierungsgegnern unabhängig von deren Überzeugung zu verhandeln. Sie suchen eine Alternative zu dem in Afrika weit verbreiteten Muster, mit Hilfe von Klientelgruppen und persönlichen Gefolgsleuten Macht zu gewinnen. Dies führt bei Wahlen zu gewaltsamem Wettstreit und es werden dann eher Stimmen gekauft als Mehrheiten für politische Ideen, Programme und Strategien gesucht.

Politik ist nicht länger Austragung von Gegensätzen

In Ruanda haben  untereinander rivalisierende Eliten beschlossen, Politik nicht mehr, wie vor dem Genozid, als Austragung von Gegensätzen zu sehen. Sie haben dieses Muster aufgegeben zugunsten eines auf Konsens gerichteten Systems, das der in den Verträgen von Arusha vereinbarten Formel folgt. Dies ist die entscheidende politische Verständigung, die ein stabiles Umfeld geschaffen und es der Regierung erlaubt hat, eine gemeinsame Vision der Elite für den Aufbau des Landes auszuarbeiten. In diesem neuen Ruanda sollen kein Individuum und keine Gruppe aufgrund ethnischer, sozialer oder regionaler Herkunft ausgeschlossen werden. Der Kern der Vereinbarung ist, dass institutionalisierte Ausgrenzung nie wieder akzeptiert werden soll.

Manches spricht dafür, dass diese Absprachen trotz ihrer Schwächen und Mängel noch immer notwendig sind. Erstens müssen zwanzig Jahre nach dem Genozid die Wunden in der Gesellschaft noch immer heilen. Das ist nur in einem Umfeld der fortgesetzten Konsenssuche möglich, gestützt auf politische Stabilität. Zweitens wurde die Führungsriege dank des politischen Arrangements  nicht von Streit in der Elite abgelenkt und konnte so einen ehrgeizigen Plan verfolgen: das Land umzubauen und Wohlstand zu schaffen. Konventionelle Demokratien mit Wettstreit der Parteien, die für einen Großteil der politischen Unruhe in der Region der Großen Seen und anderswo verantwortlich sind, können es erheblich erschweren, solche Ziele zu erreichen.

Ein genauer Blick auf die Ziele hilft, den Zusammenhang zu verstehen. Ruandas Strategie für wirtschaftliche Entwicklung und Armutsbekämpfung (Economic Development and Poverty Reduction Strategy, EDPRS) ist Teil der übergeordneten „Vision 2020“ und bereits in der zweiten Phase der Umsetzung. Der ehrgeizige Plan zeigt, was die Führungsriege anstrebt: Seit dem Startschuss der EDPRS 2008 ist sie entschlossen, Ruanda zu einem Land mittleren Einkommens zu machen und die Lebensqualität aller Ruander zu verbessern.

Die EDPRS hat vier Schwerpunkte: Rechenschaftspflicht, ökonomischer Wandel, Produktivität und Jugendbeschäftigung sowie ländliche Entwicklung. Zu ihren Kernpunkten zählt, den Beitrag des Privatsektors zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) anzuheben und ein durchschnittliches Wachstum von 11,5 Prozent jährlich zu erreichen. Das BIP pro Kopf soll von 2012 bis 2020 fast verdoppelt, die Zahl der in extremer Armut lebenden Ruander knapp halbiert werden. Pro Jahr sollen mehr als 200.000 neue Arbeitsplätze außerhalb der Landwirtschaft geschaffen werden.

Um all das zu erreichen und den Nutzen über das Land zu verteilen, sollen fünf Städte abseits der Hauptstadt zu „Wachstumspolen“ für ihre Region werden. Verstärkte Investitionen sollen für die Einwohner Arbeitsplätze schaffen und die Abwanderung in die Großstädte aufhalten. Die „gezielte Urbanisierung“ soll das Wachstum der Städte koppeln an das spezieller Wirtschaftssektoren, in denen die jeweilige Region Konkurrenzvorteile hat. Für Bukavu im Nordwesten ist das zum Beispiel Tourismus und in Nyagatare im Osten kommerzielle Landwirtschaft. Die Regierung sieht ihre Rolle darin, die notwendige Infrastruktur bereitzustellen und das Investitionsklima zu fördern.

Ruanda ist arm an natürlichen, finanziellen und personellen Ressourcen. Die Fortschritte, die das Land seit dem Regierungswechsel 1994 gemacht hat, zeigen wie die Erfahrungen in ähnlich ressourcenarmen Staaten, die zu Ländern mit mittlerem Einkommen aufgestiegen sind: Erfolgreiche Entwicklung ist nicht einfach eine Frage der Ressourcen. Die Politik spielt eine entscheidende Rolle. Indonesien, Malaysia, Thailand und Vietnam belegen, dass politische Stabilität und eine Führung, die ihre Ziele entschieden und unbeirrbar verfolgt, wichtiger sind als Ressourcen. Wie wichtig, zeigt sich an der ersten Phase der nationalen Strategie zur Armutsbekämpfung in Ruanda. In den Anfangstagen tat mancher skeptische Beobachter diesen Plan als zu ehrgeizig und unerreichbar ab. Doch fünf Jahre nach Beginn hat die Regierung 90 Prozent ihrer Ziele erreicht.

Ob es Ruanda gelingt, seine Entwicklungsziele und damit dauerhafte Stabilität zu erreichen, hängt entscheidend davon ab, ob es den eingeschlagenen Weg weitergeht. Er ist das Ergebnis einer 20 Jahre andauernden Konsensbildung. Von Gegnerschaft geprägter politischer Streit würde ein hohes Risiko für politische Stabilität und wirtschaftlichen Wandel darstellen. Für die Stabilität Ruandas ist entscheidend, ob es der Regierung gelingt, den Lebensstandard zu heben. Dazu ist es im Gegenzug nötig, dass das Land stabil bleibt. Und das hängt von politischer Stabilität ab, die wiederum wahrscheinlich ein Nebenprodukt der aktuellen Konsenspolitik ist.

Aus dem Englischen von Barbara Kochhan.