Löchriger Schutz vor Gräueltaten

Rund 800.000 Menschen, überwiegend Angehörige der Tutsi-Minderheit und gemäßigte Hutu, wurden zwischen Anfang April und Mitte Juli 1994 in Ruanda von radikalen Hutu erschossen, zerhackt oder bei lebendigem Leibe verbrannt. Die Zahl der Opfer von Vergewaltigung und Folter wird auf mehr als eine Million geschätzt. Die Ereignisse in Ruanda sind ein Synonym für Völkermord geworden und stehen in der kollektiven Erinnerung der Vereinten Nationen (UN) neben der Vernichtung der Juden durch die Nationalsozialisten, dem Holocaust.

20 Jahre nach dem Genozid von Ruanda stellt sich die Frage, was die UN draus gelernt haben – und ob sie auf künftige Fälle von Massenmord, der auf die Auslöschung einer ganzen Volksgruppe zielt, besser vorbereitet sind. In der Zeit nach dem Völkermord waren die UN vor allem damit beschäftigt, die humanitären Folgen zu lindern und Ruanda politisch zu stabilisieren. Etwa zwei Millionen Hutus flüchteten vor den vorrückenden Tutsi-Milizionären der „Ruanda Patriotic Front“ in die Nachbarstaaten Kongo, Burundi, Tansania und Uganda, wo sie unter schwierigen Umständen zu überleben versuchten und ihre Präsenz bis heute die Region destabilisiert.

Die ersten Medienberichte über die Tötung Hunderter Menschen in Ruanda im April 1994 erreichten die USA, die von ihrem wenige Monate zuvor gescheiterten Somaliaeinsatz traumatisiert waren, und Europäer, die bereits mit dem Bürgerkrieg im ehemaligen Jugoslawien überfordert waren. Sie bemühten sich, in ihren Erklärungen im UN-Sicherheitsrat den Begriff Völkermord zu vermeiden. Denn nach der damals vorherrschenden Meinung hätte die Feststellung des Völkermords die Weltgemeinschaft auf der Grundlage der 1951 in Kraft getretenen Genozid-Konvention zum militärischen Eingreifen gezwungen. Stattdessen wurde die UN-Beobachtungsmission auf eine symbolische Zahl von Soldaten reduziert, und die französische Armee wurde autorisiert, ausländische Staatsbürger zu evakuieren.

Vor der Gefahr eines Völkermords wurde schon ein Jahr zuvor gewarnt

Dabei kam die Eskalation nicht unerwartet. Ein Sonderberichterstatter der UN-Menschenrechtskommission, Bacre Ndiaye, hatte nach seiner Rückkehr aus Ruanda bereits ein Jahr zuvor vor der Gefahr des Völkermords gewarnt. Und im Januar 1994 berichtete der Kommandant der Unterstützungsmission der Vereinten Nationen für Ruanda (UNAMIR), Roméo Dallaire, in einem vertraulichen Fax an die UN-Zentrale in New York über ein geheimes Treffen mit einem Hutu-Informanden und über Einzelheiten des geplanten Genozids.

Die Vereinten Nationen begannen nach der Amtsübernahme Kofi Annans als Generalsekretär im Januar 1997, ihr kollektives Versagen aufzuarbeiten. Eine von Annan eingesetzte unabhängige Untersuchungskommission kam 1999 zu dem Schluss, dass es kein Frühwarnsystem gab, um Informationen über einen möglichen Völkermord an Entscheidungsträger weiterzuleiten. Außerdem seien Blauhelmmissionen mit ihrem neutralen Mandat und ihrer unzureichende Bewaffnung und Ausbildung solchen Einsätzen nicht gewachsen. Die zivilen UN-Organisationen handelten unkoordiniert und nicht mit dem Ziel, den Völkermord mit allen Mitteln zu stoppen. Ende 1999 kam Annans eigener Bericht über den Fall der UN-Schutzzone in Srebrenica und den anschließenden Völkermord an bosnischen Muslimen zu denselben Ergebnissen.###Seite2###

Annan nutzte den Millennium-Gipfel im Jahr 2000, um von den Mitgliedstaaten die politische Zustimmung für seine Reformpläne bei der Konfliktprävention und beim Schutz der Zivilbevölkerung zu erhalten. Eine von ihm einberufene Kommission empfahl unter anderem, in die Planung von Friedenseinsätzen zivile Experten aus allen UN-Arbeitsbereichen einzubeziehen. Wenn es um die Situation in einzelnen Ländern gehe, sollte dem Sicherheitsrat „gesagt werden, was er hören muss, nicht, was er hören will“. Die Mitgliedstaaten sollten außerdem ihre Soldaten auf die besonderen Anforderungen von Friedenseinsätzen in Bürgerkriegen besser vorbereiten.

Darüber hinaus befasste sich Annan mit der Frage, wie internationale Militäreinsätze in Fällen massenhafter Menschenrechtsverletzungen im Sicherheitsrat leichter politisch durchgesetzt werden könnten. Eine von Schweden eingesetzte Untersuchungskommission hatte 2000 festgestellt, dass der Militäreinsatz der Nato im Kosovo, der wegen der Weigerung Russlands nicht vom Sicherheitsrat autorisiert worden war, illegal, aber legitim gewesen sei. Auf Anregung Annans berief Kanada eine unabhängige Kommission zur Frage staatlicher Souveränität und Intervention, die das Konzept der „Schutzverantwortung“ (Responsibility to Protect) entwickelte.

Die Schutzverantwortung basiert auf den internationalen Verpflichtungen der Genozid-Konvention, des humanitären Völkerrechts und verschiedener Menschenrechtsverträge. Sie verpflichtet jede Regierung, ihre eigenen Bürger vor massenhaften Menschenrechtsverletzungen zu schützen. Sollte sie diese Pflicht verletzen oder sogar selbst Verstöße verantworten, wären Drittstaaten zum Eingreifen verpflichtet, notfalls auch mit militärischen Mitteln. Dieses Konzept wurde gegen erhebliche Widerstände in das Abschlussdokument des Weltgipfels der Staats- und Regierungschefs 2005 anlässlich des 50. Jubiläums der Vereinten Nationen aufgenommen.

Die Genozid-Konvention ist bis heute noch nie angewandt worden

Parallel entwickelte sich die rechtliche Seite der Genozid-Prävention. Die Sondergerichtshöfe zu Bosnien-Herzegowina und besonders zu Ruanda boten zum ersten Mal seit dem Zweiten Weltkrieg die Möglichkeit, Fälle von Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu verhandeln. Seit ihrem Bestehen haben diese Gerichte das internationale Recht weiterentwickelt und wichtige Fragen zur Anwendung der Genozid-Konvention beantwortet, die zu Beginn der Unruhen in Ruanda 1994 noch unklar waren. Dazu zählten etwa die Definition der besonderen Genozid-Absicht und ihr Nachweis, bevor das Morden beendet ist.

Der Krieg im ehemaligen Jugoslawien führte auch zu einem Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof, der Streitigkeiten  zwischen Staaten behandelt, zwischen Bosnien-Herzegowina und Serbien, wie die Pflicht zur Prävention von Völkermord auszulegen ist. Der Gerichtshof stellte in seinem Urteil fest, dass die Präventionspflicht neben der Bestrafungspflicht besteht. Sie verlangt, tätig zu werden – unabhängig von der Aussicht, ob der Genozid tatsächlich verhindert werden kann.

Die Genozid-Konvention ist bis heute noch nie angewandt worden. Das liegt laut Beobachtern am Missverhältnis zwischen der beabsichtigten Abschreckung durch Strafe und der Zurückhaltung von Regierungen und Gerichten, den Straftatbestand tatsächlich anzuwenden. Seit 1994 bemühen sich Wissenschaftler und nichtstaatliche Organisationen darum, die Konvention zu ergänzen, beispielsweise durch ein Zusatzprotokoll, das die Definition von Völkermord erweitert oder ein Organ zur Überwachung der Konvention einführt.

Denkbar wäre ein Genozid-Ausschuss, der weltweit Informationen sammelt und Regierungen zum Handeln auffordern kann. Keine dieser Initiativen ist bisher von den UN oder ihren Mitgliedstaaten aufgegriffen worden. Es herrscht größte Zurückhaltung, die Konvention anzutasten. Die Fragen nach dem besonderen Genozid-Vorsatz oder der Neuformulierung der Definition sind nicht einfach zu beantworten.###Seite3###

Angesichts der Schwächen des internationalen Rechts hat sich in den vergangenen zwanzig Jahren eine wachsende Gruppe von Wissenschaftlern, Instituten und Organisationen mit den wirtschaftlichen und sozialen Voraussetzungen von Völkermord befasst. Auf der Grundlage systematischer Ursachenforschung sollten Präventionsmaßnahmen entwickelt werden, die ohne die Hilfe des Sicherheitsrates oder politischer Gremien der UN ergriffen werden können.

Die Strategien übernehmen häufig Ansätze der Krankheitsprävention oder des Umweltschutzes und gründen auf scheinbar offensichtlichen Zusammenhängen zwischen Armut, Diskriminierung, Krieg und Völkermord. Bis heute ist es jedoch nicht gelungen, ein schlüssiges System zu entwickeln, mit dem sich die Gefahr völkermordartiger Gewalt frühzeitig erkennen ließe. Es bleibt ungeklärt, warum dieselben Risikofaktoren oft unterschiedliche Folgen haben. Viele Ansätze sind außerdem so langfristig angelegt, dass sich Genozid-Prävention kaum von Entwicklungshilfe, Menschenrechtsschutz oder Konfliktprävention unterscheiden lässt.

Zum 10. Jahrestag des Völkermords in Ruanda 2004 versuchte Kofi Annan, diese neuen Erkenntnisse und Ansätze in die Vereinten Nationen zu tragen. Er verkündete in der Menschenrechtskommission einen Fünf-Punkte-Plan zur Verhinderung von Völkermord. Wenig später berief er einen Sonderberater für Genozid-Prävention, der ihn und den Sicherheitsrat frühzeitig auf bedenkliche Entwicklungen aufmerksam machen sollte. Im selben Jahr erklärte die Generalversammlung den 7. April zum internationalen Tag des Gedenkens an Ruanda und bewilligte eine weltweite Informationskampagne über Genozid.

Die Idee einer Schutzverantwortung ist umstritten

Dessen ungeachtet wurden seit 2003 in Darfur im Osten des Sudan weiter Zehntausende Angehörige afrikanischer Stämme von arabischen Reitermilizen im Auftrag der Regierung aus ihren Dörfern vertrieben und an ihrer Rückkehr gehindert. In den harschen Lebensverhältnissen der Wüste war das nach Ansicht vieler Beobachter gleichbedeutend mit ihrer Vernichtung. Schließlich schloss sich die US-Regierung sogar der Ansicht an, dass es sich bei dem Vorgehen der sudanesischen Regierung um Genozid handeln könnte – aber erst, nachdem sie sich bei ihren Rechtsberatern versichert hatte, daraus ergebe sich keine Pflicht, militärisch einzugreifen.

Annans Nachfolger Ban Ki-moon erklärte gleich zu Beginn seiner Amtszeit Anfang 2007, er wolle die Schutzverantwortung und die Prävention von Völkermord vorrangig behandeln. Er ernannte einen Sonderberater für die Schutzverantwortung und erhöhte die Mittel des Sonderberaters für Genozid-Prävention. Doch noch bevor das neue Personal neue Ansätze und Methoden entwickeln konnte, brach in Kenia nach den Wahlen 2008 Gewalt zwischen ethnischen Gruppen aus. Zwar waren die UN frühzeitig gewarnt worden, und sie hatten mittelfristige Präventionsmaßnahmen ergriffen, etwa die Bildung von interethnischen Ausschüssen auf lokaler Ebene. Dennoch reagierten sie unkoordiniert.

Der Generalsekretär sah sich durch seine eigenen Äußerungen gezwungen, die Anwendung der Schutzverantwortung auf die Situation einzufordern, obwohl dies zu keinerlei Konsequenzen führen konnte. Die Idee einer Schutzverantwortung war von Beginn an umstritten.

Verschiedene Länder lehnten sie ab mit dem Hinweis, sie könnte mächtigen Staaten einen Vorwand liefern, in schwächere, aber strategisch wichtige Länder einzumarschieren. Leider wurde diese Zeit der politischen Diskussion nicht genutzt, um die Schutzverantwortung konzeptionell auszugestalten – es mangelte an einer Vision und an politischer Unterstützung.###Seite4###

So regte sich 2011 unter den Mitgliedern des Sicherheitsrates kein großer Widerstand gegen einen Verweis auf die Schutzverantwortung, als er beschloss, zum Schutz der Zivilisten in der belagerten Stadt Bengasi in Libyen militärisch einzugreifen. Dieser Fall wurde bei Erlass der Resolution, wenn auch mit unterschiedlicher Begründung, als Anwendung der Schutzverantwortung akzeptiert.

In der Realität zeigte sich aber, dass sich in den Schubladen der Militärs nur die bekannten Operationspläne befanden. Der als neu und anders angekündigte Einsatz ähnelte schnell bekannten Mustern aus dem Kosovo oder dem Irak. Bald ging es nicht mehr darum, die Zivilbevölkerung zu schützen, sondern darum, den libyschen Diktator Muammar al-Gaddafi auszuschalten. Und damit war das Szenario eingetreten, das Gegner der Schutzverantwortung immer befürchtet hatten.

Heute zahlen die Menschen in Syrien den Preis dafür, dass der Einsatz in Libyen schlecht vorbereitet und ausgeführt wurde, weil sich im UN-Sicherheitsrat eine politische Einigung wie im Fall von Bengasi nicht wieder herstellen lässt.

Jeder UN-Generalsekretär erlebt seinen eigenen Völkermord

Es scheint tragisch, dass jeder Generalsekretär seinen eigenen Völkermord erleben muss. Für Annan waren es Ruanda und Kosovo – für Ban Ki-moon sind es Syrien und Sri Lanka. Dort beendete die Regierung den 27-jährigen blutigen Konflikt mit den „Befreiungstigern“ mit einer Offensive, bei der 6500 Zivilisten getötet wurden. Danach kam ein Bericht einer Untersuchungskommission zum Verhalten der UN während der letzten Phase des Konflikts zu ähnlichen Analysen und Empfehlungen wie 1999 zu Ruanda: Die Vereinten Nationen hätten die Regierung mit ihren Informationen über massenweise Tötungen konfrontieren und alle vor Ort verfügbaren Mittel koordiniert zum Schutz der Zivilbevölkerung einsetzen müssen.

Die Geschichte scheint sich zu wiederholen – oder? Der UN-Generalsekretär hat die Empfehlungen der Sri-Lanka-Kommission in seiner „Menschenrechte zuerst“-Politik 2013 umgesetzt, die jeden UN-Mitarbeiter verpflichtet, Menschenrechtsverletzungen zu benennen und sich aktiv dafür einzusetzen, sie zu verhindern. Er kann auf ein inzwischen erprobtes Konzept integrierter Friedensmissionen bauen, auf Strategien zum Schutz der Zivilbevölkerung, angewendet im Kongo, in Afghanistan und im Sudan, die von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, Tausenden Menschen das Leben gerettet haben, sowie auf die Integration von Menschenrechten in alle Politikbereiche der UN seit 1998.

Außerdem könnte er die Ergebnisse der Genozid-Forschung für die Frühwarnung nutzen und zu umfassenden Präventionsstrategien ausbauen. Einen weiteren Völkermord wird dies alles nicht verhindern. Aber es wird das Wartezimmer, in dem sich der Sicherheitsrat und die Regierungen der Mitgliedsstaaten für ihre politischen Entscheidungen niederlassen, deutlich ungemütlicher gestalten.