Wege zum Frieden bahnen

Kluge Gewaltverhütung ist, wenn nichts passiert. In Kenia waren nach den Präsidentschaftswahlen 2013 organisierte Gewaltausbrüche zu befürchten wie zuvor nach den Wahlen 2008. Doch sie sind ausgeblieben. Dazu hat gute Krisenprävention beigetragen, sagt Ina Lepel, die Beauftragte für humanitäre Hilfe, Krisenprävention und Friedenskonsolidierung im Auswärtigen Amt. Europäische Länder und die USA hätten sich abgestimmt und Instrumente eingesetzt wie Wahlbeobachtung, Dialoge mit kenianischen Parteiführern und diplomatischen Druck. Geholfen haben wird auch, dass lokale Friedens- und Menschenrechtsgruppen sowie Dialogforen nach 2008 mit Entwicklungshilfe unterstützt wurden.

Friedensgruppen und Kirchen fordern seit langem, dass solche zivilen Mittel der Konfliktbearbeitung ausgebaut werden und Vorrang vor dem Militär bekommen. Sie denken unter anderem  an den Zivilen Friedensdienst (ZFD). Der stellt deutsche Fachleute, die im Umgang mit Konflikten oder Kriegsfolgen geschult sind, lokalen Friedenskräften an die Seite  – von Menschenrechtsanwälten in Kolumbien über ein Frauen-Friedensnetz im Senegal bis zu Kirchen, die sich im Afrika der Großen Seen für Versöhnung und die Reintegration von Flüchtlingen einsetzen.

Doch zivile Konfliktbearbeitung ist sehr viel mehr. Ihr dienen Entwicklungsprojekte wie Beratung beim Aufbau der Justiz oder bei der Aufarbeitung eines Bürgerkriegs. Es zählt dazu, wenn die Berghof-Stiftung inoffizielle Gesprächsfäden zu Rebellengruppen knüpft, die in ihrem Heimatland als Terroristen gelten, und sie in Strategien für Verhandlungen schult. Zivile Konfliktbearbeitung ist auch keine Domäne nichtstaatlicher Gruppen (NGOs). Darunter fällt, wenn deutsche Polizisten in Afghanistan beim Aufbau einer rechtstreuen Polizei helfen wollen oder wenn die Bundesregierung Fachleute und Diplomaten für die Mission der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) entsendet, die in der Ukraine den Waffenstillstand überwacht.

Viele dieser Instrumente sind seit Ende der 1990er Jahre auf- und ausgebaut worden – „als Reaktion auf offenbare Defizite“, erklärt Winfried Nachtwei, der sich damals in der Friedensbewegung engagierte und von 1994 bis 2009 für die Grünen im Bundestag saß. Entscheidende Anstöße gaben der Krieg in Somalia, der Völkermord in Ruanda und der Zerfall Jugoslawiens. Sie brachten westliche Staaten dazu, Kriegsverhütung und Friedensförderung in den Aufgabenkatalog der Entwicklungspolitik aufzunehmen. Zugleich suchten in Deutschland Friedensgruppen wie der Bund für Soziale Verteidigung nach gewaltfreien Einwirkungsmöglichkeiten für die Kriege auf dem Balkan. Und die erste OSZE-Mission im Kosovo – unbewaffnete Beobachter sollten 1998 die Einstellung der Kämpfe dort überwachen – machte laut Nachtwei deutlich, dass für solche Missionen Fachpersonal fehlte.

Angesichts dieser Probleme griff die erste rot-grüne Bundesregierung seit 1998 Forderungen aus der Wählerschaft und dem Parlament auf. Sie schuf den entwicklungspolitischen Personaldienst ZFD. Sie gründete das Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF), das Fachleute für Friedensmissionen der EU, der OSZE und der UN ausbildet – zum Beispiel für Wahlbeobachtung. Sie rief die Deutsche Stiftung Friedensforschung ins Leben. Das Auswärtige Amt (AA) erhielt mehr Geld für Friedensförderung und unterstützt seitdem über das Institut für Auslandsbeziehungen kleine Projekte im Süden – etwa Frauenhäuser im Kongo.

Doch es ging nicht nur darum, die Außenpolitik um ein paar Friedensprojekte zu ergänzen. Die Bundesregierung betonte das im Jahr 2000 mit dem Gesamtkonzept „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ selbst: Für zivile Krisen- und Konfliktbewältigung sei eine „national und international koordinierte … politische Gesamtstrategie“ nötig; Außen- und Entwicklungspolitik müssten mit Finanz-, Wirtschafts-, Umwelt-, Kultur- und Rechtspolitik verzahnt, militärische und zivile Mittel kombiniert, nichtstaatliche Organisationen und Kirchen beteiligt werden.

Die zweite Regierung Schröder-Fischer konkretisierte das 2004 im „Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Er ist bis heute die offizielle Leitlinie für das Handeln der ganzen Regierung in dem Politikfeld. Ein Ressortkreis unter Federführung des Auswärtigen Amtes  wurde eingesetzt, damit beteiligte Ministerien ihre Einwirkung auf Krisenherde untereinander abstimmen, und der wissenschaftliche Beirat Zivile Krisenprävention geschaffen.

Geopolitiker blicken kaum auf Gewaltursachen

Winfried Nachtwei ist einer seiner beiden Vorsitzenden. Er sieht erhebliche Fortschritte, doch eine klare Friedenspolitik kann er bis heute nicht erkennen. Damit ist er nicht allein. „Der Aktionsplan ist ein Sammelsurium von Einzelinstrumenten ohne Prioritäten und Strategie“, sagt Christine Schweitzer, die Geschäftsführerin des Bundes für Soziale Verteidigung. Der CDU-Parlamentarier Roderich Kiesewetter, der Bundeswehroffizier war und nun Obmann seiner Fraktion im Auswärtigen Ausschuss ist, legt den Finger in dieselbe Wunde: „Die neuen Instrumente haben die Handlungsmöglichkeiten Deutschlands erweitert. Aber es mangelt uns in der Friedenspolitik nicht an guten Instrumenten, sondern an ihrer Verknüpfung und an Strategiebildung.“

Das liegt auch an der Entstehungsgeschichte. Die Lobby für zivile Konfliktbearbeitung war zunächst nicht stark genug, um die Außenpolitik zu verändern, sagt Nachtwei – sie erreichte nur Projektförderung für ihre Ansätze. Zudem trieb anfangs das Entwicklungsministerium (BMZ) das Konzept voran und das AA empfand das als Übergriff, berichtet Adolf Kloke-Lesch, der von 1999 bis 2007 im BMZ mit dem Aufbau der zivilen Konfliktbearbeitung befasst war. Gegensätzliche Sichtweisen konnten nicht zusammengeführt werden, sagt er: „Entwicklungspolitiker blicken auf Gewaltursachen in den Gesellschaften – etwa ethnische Spannungen und soziale Krisen auf dem Balkan.“ Die Geopolitiker dagegen schauten eher auf das Ringen der Mächte, für sie sei es auf dem Balkan um das Vordringen des russischen Einflusses gegangen. Außenpolitiker hätten den bottom-up-Ansatz der zivilen Konfliktbearbeitung nicht aufgenommen; deren Verfechter hätten umgekehrt die Großmachtpolitik vergessen.

Die gefährlichsten Kriege sind aber Bürgerkriege mit äußerer Einmischung wie in der Demokratischen Republik Kongo oder jetzt im Jemen. Sie beizulegen und den Frieden zu sichern, erfordert sowohl Verhandlungen mit den beteiligten Staaten als auch eine Verständigung im betroffenen Land.

Mangels Gesamtansatz wurde die zivile Friedensförderung zunächst vorwiegend als Entwicklungspolitik ausprobiert. Dabei wurden Schwächen deutlich, die Beteiligten haben aber viel gelernt. Eine Schwäche ist die Frage, welches Projekt wie genau deeskalierend wirkt. Entwicklungspolitiker unterstellten zuweilen einfach, dass jede Verbesserung der Lebensverhältnisse das Gewaltrisiko verkleinere, bemängelt Kloke-Lesch. Tatsächlich geht Entwicklung oft mit sozialen Umbrüchen einher, die das Konfliktpotenzial auch steigern können – ebenso wie Reformen der Regierungsführung, etwa Korruptionsbekämpfung. Auch beim ZFD hat die Evaluierung von 2011 moniert, NGOs hätten oft nicht geklärt, welche Konfliktgründe ihre Projekte womit beeinflussen. Hinzu kommt, dass deutsche Fachleute nicht automatisch das Mittel der Wahl sein sollten. Das gilt über den ZFD hinaus. Zum Beispiel wäre für das Versöhnungsministerium in Mali, das Unterstützung aus Deutschland erhält, ein Experte aus Südafrika möglicherweise besser. „Wir müssen weiter nachdenken, welche Rolle wir in Zukunft spielen können: Stellen wir Raum zur Verfügung, damit sich Menschen aus Konfliktregionen vernetzen und voneinander lernen können, unterstützen wir Süd-Süd-Beratung oder verstehen wir uns nach wie vor als Umsetzer und Berater?“, sagt Natascha Zupan, die Leiterin der Arbeitsgruppe Friedensentwicklung (FriEnt).

Die Zusammenarbeit der NGOs hat sich verbessert

FriEnt ist eine 2001 gegründete Plattform, in der das BMZ, die staatliche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), zwei politische Stiftungen sowie kirchliche und nichtstaatliche Entwicklungswerke gemeinsame Bilder von Konflikten in einzelnen Ländern entwickeln und Erfahrungen austauschen. Sie spielt eine wichtige Rolle als Brückenbauer zwischen BMZ und NGOs und als Lernort, befindet die jüngste Evaluierung von FriEnt; die Gruppe sei ein einzigartiges Modell staatlich-zivilen Zusammenwirkens. Sie hat die Programme ihrer Mitglieder verbessert und Friedensförderung als Querschnittsthema von Entwicklungsvorhaben verankert.

Die Zusammenarbeit zwischen NGOs und BMZ hat sich nach Ansicht vieler Beteiligter verbessert. Dabei ist NGOs wichtig: Abstimmung bedeutet nicht, dass sie einem Gesamtplan des BMZ folgen müssen. Das scheint nach Spannungen, zuletzt unter Minister Dirk Niebel wegen Afghanistan, inzwischen akzeptiert. Ob man als NGO im Kontext einer Militärmission arbeiten kann, ist laut Wolfgang Heinrich vom Team Menschenrechte und Frieden bei Brot für die Welt kein dramatischer Streitpunkt mehr – in Afghanistan seien die Grenzen dieser Zusammenarbeit klar geworden.

Gewachsen ist auch die Einsicht, dass Friedensförderung mittels Projekten enge Grenzen hat. „Der ZFD ist langfristige Arbeit, kein Mittel der Intervention in akute Krisen“, sagt Martin ­Vehrenberg von der katholischen Arbeitsgemeinschaft Entwicklungshilfe (AGEH). Ein Großteil der Projekte – etwa wirtschaftlicher Wiederaufbau, Reintegration von früheren Kombattanten oder Aufarbeitung der Vergangenheit – konzentriert sich auf Nachsorge nach Kriegen. Das gilt auch für Missionen der UN oder der EU wie im Kosovo, sagt Andreas Wittkowsky, der Projektleiter Frieden und Sicherheit beim ZIF. Doch Nachsorge sei oft der beste Beitrag zur Vorbeugung, denn einige Jahre nach einem Krieg ist die Gefahr besonders groß, dass erneut Gewalt ausbricht.

Auch das Starren auf Projekte, das der entwicklungspolitische Ansatz begünstigt, ist auf dem Rückzug. „Manche NGOs machen gute Arbeit auf Graswurzel-Ebene, haben aber keine Vorstellung, wie das auf übergeordnete Prozesse einwirkt“, erklärt Wolfgang Heinrich. Doch das nehme ab. Weil es nicht genügt, nur an den Graswurzeln anzusetzen, nehmen viele NGOs auch die Diplomatie oder Polizeimissionen in den Blick.

"Wir haben keine Strategie"

Auch Polizei- oder Rechtsstaatsförderung können auf Widerstand stoßen und brauchen deshalb eine konsequente Begleitung durch Diplomatie, sagt Andreas Wittkowsky vom ZIF. „UN- oder OSZE-Missionen wie im Kosovo funktionieren nur, wenn die starken Mitgliedsländer ständig diplomatisch engagiert bleiben und abgestimmte Botschaften senden.“

Doch während die nichtstaatlichen Friedensförderer viele Lektionen gelernt haben, ist die Politik in den vergangenen zehn Jahren nur langsam vorangekommen. Dem gesamtstaatlichen Handeln, das die Bundesregierung im Jahr 2000 zum Ziel erklärt hat, ist sie kaum näher gekommen. Es gibt Leitlinien für fragile Staaten und eine Afrika-Strategie, aber sie machen den Ressorts kaum praktische Vorgaben – was sie bewirken, ist unklar. Der 2004 geschaffene Ressortkreis, bemängelt Nachtwei, bringt wenig gemeinsame Ansätze, sondern vor allem einen Informationsaustausch zwischen den Ministerien.

Überhaupt habe sich die deutsche Außenpolitik kaum je außerhalb des europäischen Einfluss- und Interessenbereichs in einem Konflikt mit Nachdruck engagiert, sagt Adolf Kloke-Lesch. Viele bemängeln auch, dass sie multilaterale Initiativen der EU oder der UN zu wenig mitgestaltet. Und wenn Friedensförderung mit anderen Zielen in Konflikt gerät, muss sie oft zurückstehen – besonders hinter Rücksicht auf die Bündnispartner USA und Frankreich. Oder aber man folgt nebeneinander gegensätzlichen Strategien: „Im Sudan sind Großbritannien und die USA auf Konfrontation mit der Regierung, Deutschland ist auf Schmusekurs“, sagt Wolfgang Heinrich.

Der CDU-Parlamentarier Roderich Kiesewetter spitzt es zu: „Wir haben keine Strategie, sondern ein System von Aushilfen“, zum Beispiel Ressortkreise statt eines Bundes-Sicherheitsrates. Kernfragen blieben ungeklärt – etwa wie unvermeidliche Zielkonflikte zwischen Friedens- und Handelsförderung ausgetragen werden. Aushilfen aber genügten angesichts der vielen gleichzeitigen Krisen nicht mehr.

Und das scheint den Verfechtern der zivilen Friedensförderung eine neue Chance zu öffnen: Die deutsche Außenpolitik ist seit kurzem in Bewegung geraten. Frank-Walter Steinmeier hat sich als erster deutscher Außenminister im Februar im Bundestag zu ziviler Krisenprävention geäußert. Im „Review 2014“ hat er prüfen lassen, wo das Auswärtige Amt für die außenpolitischen Aufgaben schlecht aufgestellt ist, und Änderungen eingeleitet.

Unter anderem ist im März eine neue Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung und Konfliktnachsorge eingerichtet worden. Laut Ina Lepel, ihrer stellvertretenden Leiterin, soll sie unter anderem den Austausch mit NGOs und der Forschung stärken, die Polizeihilfe ausbauen und mehr Mediationen anbieten. Im Februar waren etwa Vertreter der sudanesischen Opposition in Berlin zu Gast – das soll die Vermittlung der Afrikanischen Union im Sudan unterstützen, der die Opposition bisher ferngeblieben ist.

Viele Vorkämpfer der zivilen Konfliktbearbeitung hoffen, dass die neue Abteilung eine schlüssigere Friedenspolitik bringt. Sie fordern, den Beirat zivile Krisenprävention zu einem echten Beratungsgremium zu machen und den 2010 eingerichteten Bundestags-Unterausschuss für Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln zu einem eigenen Ausschuss aufzuwerten. Und natürlich soll sich der Vorrang für Ziviles in mehr Geld ausdrücken.

Eine weitere Forderung ist die nach einem friedenspolitisches Leitbild, das den Vorrang ziviler Mittel festschreibt. Das Ziel Friedensförderung solle klar beschrieben und angeben werden, was es für andere Politikbereiche wie die Handels- oder Agrarpolitik bedeutet, sagt Wolfgang Heinrich.

Die Lobby der zivilen Konfliktbearbeitung drängt also aus der entwicklungspolitischen Nische – und findet mehr Gehör. Just in diesem Moment zwingen aber Kriege im Nahen Osten und der Ukraine zu neuem Nachdenken. Schon dass im Südsudan Ende 2013 trotz großen internationalen Engagements ein Bürgerkrieg ausgebrochen ist, war ein schwerer Rückschlag. Noch tiefere Zweifel an den Möglichkeiten der Friedensförderung ergeben sich aus dem Aufstieg transnationaler Terrorgruppen wie des Islamischen Staates; auch manche Friedensengagierte können sich Gespräche mit ihm nur schwer vorstellen. Und das Erstarken neuer Mächte wie China sowie der neue Konflikt mit Russland machen es dem Westen schwerer, seine Friedensrezepte zu exportieren.

Allerdings waren, wenn man der jüngsten Ausgabe von „Globale Trends“ glaubt, die Zahl der Kriege und der Kriegstoten Mitte der 1990er Jahre höher als heute – trotz der Kriege in Syrien, dem Irak und Nordafrika. Andreas Wittkowsky vom ZIF veranlassen diese Kriege denn auch nicht, das Konzept der zivilen Konfliktbearbeitung grundsätzlich in Frage zu stellen. Man müsse anerkennen, dass man nie alle Krisen und Eskalationen verhindern kann, sagt er – weder mit zivilen noch mit militärischen Mitteln.