Alles Verhandlungssache?

Es brodelt unter der Oberfläche in Bambari“, sagt Christan Katzer. Kämpfe zwischen der muslimischen Séléka-Miliz und den vorwiegend christlichen Anti-Balaka haben seit 2013 Hunderttausende Menschen in der Zentralafrikanischen Republik vertrieben. In der  fünftgrößten Stadt des Landes und ihrer Umgebung muss die Zivilbevölkerung noch immer Überfälle und Angriffe fürchten. Wer hier medizinische Nothilfe leisten will, muss starke Nerven haben – und Verhandlungsgeschick.

Die Hilfsorganisation „Ärzte ohne Grenzen“ betreibt in Bambari vier Gesundheitszentren und ist außerdem mit mobilen Teams unterwegs, um Kranke auf dem Land zu erreichen. „Bevor wir losfahren, informieren wir die Gruppen, die das Gebiet kontrollieren, wohin wir wollen und was wir dort vorhaben“, sagt Katzer, der die Hilfe  in der Zentralafrikanischen Republik koordiniert. In der Regel gebe es kaum Schwierigkeiten. „Unsere Akzeptanz in der Bevölkerung, aber auch bei den bewaffneten Milizen ist hoch.“ „Ärzte ohne Grenzen“ könnten glaubwürdig ihre Unabhängigkeit von sämtlichen Konfliktparteien vertreten – den Milizen, der zentralafrikanischen Regierung und der Mission der Vereinten Nationen in der Zentralafrikanischen Republik (MINUSCA). „Das ist unser größter Trumpf in den Verhandlungen“, meint der Mediziner.

Trotzdem ist die Gefahr für die Helfer groß: Im April vergangenen Jahres wurden bei einem Raubüberfall auf das Krankenhaus in Boguila im Norden des Landes 19 Menschen, darunter drei einheimische Mitarbeiter der Organisation getötet. „Ärzte ohne Grenzen“ zog daraufhin seine internationalen Beschäftigten aus der Stadt zurück – die medizinische Versorgung ist seitdem stark eingeschränkt. Die Sicherheit gehe vor, sagt Katzer, auch wenn das sehr schmerzlich sei.

Seit den 1990er Jahren versorgen humanitäre Hilfsorganisationen notleidende Zivilisten immer häufiger in Ländern, die von Bürgerkriegen oder Aufständen erschüttert werden: in Afghanistan, in Somalia, im Irak, in Syrien und in der Zentralafrikanischen Republik. „Die Art der Konflikte, aber auch die Form der Hilfe haben sich verändert“, sagt Ulrike von Pilar, bei „Ärzte ohne Grenzen“ zuständig für humanitäre Grundsatzfragen. „Früher waren wir oft am Rand der Schlachtfelder in den Flüchtlingslagern. Inzwischen sind wir mittendrin und werden so eher zur Zielscheibe.“

Der Zugang zu den Hilfebedürftigen, aber auch die Sicherheit der Mitarbeitenden hängt in hohem Maße davon ab, wie sich Hilfswerke mit bewaffneten Gruppen verständigen, wenn sie in Regionen unter deren Kontrolle tätig werden wollen. Denn das humanitäre Völkerrecht, das die Versorgung der Zivilbevölkerung und den Schutz der Helfer sowie medizinischer Einrichtungen gewährleisten soll, gilt unter solchen Bedingungen wenig.

Den Zugang zu Hilfsbedürftigten erkauft

Wer mit gewaltbereiten Gruppen verhandelt, wie das geschieht und welche Kompromisse dabei eingegangen werden, variiert stark unter den Organisationen. Zwar haben die Vereinten Nationen (UN) bereits 2006 einen Leitfaden dafür herausgegeben, aber der spielt in der praktischen Arbeit nur eine untergeordnete Rolle. Beispiel Somalia: In dem ostafrikanischen Land erkauften sich manche Helfer laut einer Studie der britischen Denkfabrik Overseas Development Institute (ODI) den Zugang zum Herrschaftsgebiet der islamistischen Al-Shabaab-Miliz mit Hilfe von Abgaben und Schmiergeldern. Für Jürgen Feldmann ist das „keine Option“. „Bevor es so weit kommt, ziehen wir uns zurück“, sagt Feldmann, der die Projekte der Diakonie Katastrophenhilfe in Somalia koordiniert. Seine Organisation versorgt dort vor allem Binnenflüchtlinge in Lagern in der Nähe der Hauptstadt Mogadischu.

Bei Verhandlungen mit den lokalen Behörden und Vertretern der Flüchtlingslager, die oft regionalen Clans angehören, setzt Feldmann ganz auf seine einheimischen Kollegen und die Mitarbeiter der somalischen Partnerorganisation Daryeel Bulsho Guud (DBG). Sie sind selbst Clan-Mitglieder und können als Vermittler auftreten. „Hier läuft sehr viel über Verwandtschaftsbeziehungen“, sagt er. „Das kann Türen öffnen, aber auch schließen.“ Die „Ärzte ohne Grenzen“ hingegen vertrauen bei den heiklen Gesprächen auf eine „gute Mischung“ aus lokalen und internationalen Mitarbeitern, wie Ulrike von Pilar sagt. Letztere würden häufig als neutraler und unabhängiger wahrgenommen – und sie werden laut Christan Katzer gezielt auf solche Situationen vorbereitet.

Doch was geschieht, wenn eine der Konfliktparteien jegliches Gespräch ablehnt? Das lässt sich gerade in Syrien beobachten. Die islamistische Terrormiliz Islamischer Staat (IS) verweigert den humanitären UN-Organisationen den Zugang zu den beiden Provinzen Rakka und Deir el Zor. 600.000 Menschen dort müssten dringend mit Lebensmitteln versorgt werden, sagt der Landesdirektor des Welternährungsprogramms, Matthew Hollingworth. „Zurzeit können wir dort keine Hilfsgüter verteilen.“ IS bestehe darauf, dass sich Hilfsorganisationen registrieren lassen, und versuche, die Bedingungen vorzuschreiben, unter denen Hilfe geleistet werden darf. „Das bereitet uns große Sorge“, sagt Hollingworth, „aber wir können keine Zugeständnisse machen, wenn es um unsere Unabhängigkeit und unsere Neutralität geht.“

Die humanitäre Hilfe während des Bürgerkriegs in Syrien sei sowohl von der Regierung Baschar al-Assads als auch von den unzähligen Oppositionsgruppen wiederholt eingeschränkt worden. Aber es habe immer eine Möglichkeit gegeben, zu verhandeln. Mit dem Islamischen Staat habe sich das geändert, sagt Hollingworth. Seine Erklärung: Die meisten IS-Führer seien keine Syrer – ihnen sei das Leid der syrischen Zivilbevölkerung weniger wichtig. Diese Beobachtung hat auch Ulrike von Pilar von „Ärzte ohne Grenzen“ in anderen Kontexten gemacht. Wenn ausländische Kämpfer oder Söldner beteiligt sind, werde der „Manövrierraum“ für Verhandlungen kleiner, sagt sie.

Christof Johnen, beim Deutschen Roten Kreuz (DRK) zuständig für die internationale Zusammenarbeit, attestiert dem Syrien-Konflikt ebenfalls eine „neue Dimension“. Er sei „extrem davon geprägt“, dass das humanitäre Völkerrecht nicht respektiert werde, erklärt er. Das DRK arbeitet mit dem Syrisch-Arabischen Roten Halbmond zusammen, der rund vier Millionen Menschen im Land mit dem Nötigsten zum Überleben versorgt. Die Organisation habe zwar Zugang zu allen Regionen. „Aber wir kommen nicht regelmäßig und nicht in dem Umfang, in dem wir es wollten, überall hin“, sagt er. Die Verhandlungen, um Hilfsgüter etwa in der Umgebung von Damaskus zu verteilen, seien „sehr schwierig“, Vereinbarungen seien oft nur für einen Tag gültig und müssten dann wieder neu ausgehandelt werden. 

Die Antiterrorgesetze erschweren die Arbeit der Hilfsorganisationen

Der Transport von Hilfsgütern stellt die Organisationen vor hohe logistische Hürden. Ein Konvoi, der am Seehafen Tartus startet, muss auf seiner knapp 280 Kilometer langen Strecke nach Aleppo unzählige Kontrollposten passieren. Zuvor müsse man mit möglichst allen dort vertretenen Gruppen die Durchfahrt aushandeln, erklärt Johnen. Und doch könne es passieren, dass plötzlich eine neue Gruppierung auftaucht und die Weiterfahrt verhindert. „Dann müssen wir umkehren und neu verhandeln“, sagt der DRK-Mann. „Wir zahlen nicht dafür, dass man uns passieren lässt.“ Doch das, räumt er ein, seien oft „harte Entscheidungen für die Leute vor Ort“.

Die Antiterrorgesetze, die die USA und Europa nach den Angriffen auf das World Trade Center in New York am 11. September 2001 erlassen haben, erschweren den Umgang mit bewaffneten Gruppen zusätzlich. Wenn sie – wie Al-Shabaab in Somalia oder der Islamische Staat – als terroristische Vereinigungen eingestuft sind, begeben sich Hilfsorganisationen bei Gesprächen mit ihnen auf dünnes Eis. Zum einen, was ihren guten Ruf angeht: Mit Männern zu verhandeln, deren Gräueltaten weltweit Angst und Abscheu hervorrufen, kann, vor allem bei privaten Geldgebern, auf Unverständnis treffen.

Zum anderen ist das rechtliche Risiko hoch für alle, die in einem von IS kontrollierten Gebiet Hilfe leisten – oder nur darüber verhandeln, wie die Völkerrechtsexpertin Eva Svoboda vom ODI feststellt. Denn laut US-Gesetzgebung steht es unter Strafe, Terror-Gruppen mit Hilfsgütern zu unterstützen. Doch wann eine solche Unterstützung gegeben ist, sei nicht klar definiert.

Der Islamische Staat ist nicht "völlig gleichgültig"

Vertreter deutscher Hilfsorganisationen sehen zwar keinen direkten Einfluss auf ihre eigene Arbeit, bemerken aber insgesamt eine gestiegene „Risikoscheu“ in der humanitären Hilfe. „Die Atmosphäre hat sich verschlechtert“, meint Ulrike von Pilar von „Ärzte ohne Grenzen“ – sowohl im Blick auf bürokratische Hürden als auch bei der Sicherheit der Helfer. Die Vereinnahmung der Hilfe für politische Zwecke schade den humanitären Organisationen, weil sie ihre Neutralität und Unabhängigkeit aufs Spiel setze.

ODI-Expertin Eva Svoboda empfiehlt deshalb dringend, einen „offenen Dialog“ mit den staatlichen Gebern zu führen über die möglichen schädlichen Folgen von Antiterrorgesetzen für die humanitäre Hilfe in Konfliktgebieten. Zudem sollten sich Hilfsorganisationen transparenter damit auseinandersetzen, welche Risiken der Umgang mit bewaffneten Gruppen mitbringe und welche Kompromisse dabei vertretbar seien. Nur so könnten sie der Gefahr entgehen, gegeneinander ausgespielt zu werden.

Im Blick auf den Islamischen Staat ist Svoboda verhalten zuversichtlich: Die Gruppe sei nicht „völlig gleichgültig“ gegenüber dem Leid der Zivilbevölkerung und offenbar bereit, humanitäre Hilfe zu akzeptieren – wenn auch unter bestimmten Bedingungen, schreibt sie in einem im Dezember erschienenen Papier für die „Human Policy Group“. Der IS wisse schließlich, dass er den Menschen zu essen und medizinische Hilfe geben muss, wenn er sie für seine Sache gewinnen will. Wie heikel und verworren das Ganze ist, wurde Anfang Februar deutlich: In sozialen Medien tauchten Fotos von Hilfspaketen auf, auf denen das Logo des Welternährungsprogramms mit dem Label „Islamischer Staat in Syrien“ überklebt war. Das WFP verurteilte den Vorgang umgehend auf das schärfste als „Manipulation von verzweifelt benötigter Nahrungshilfe“.

DRK-Mann Johnen hingegen treiben in Syrien noch ganz andere Sorgen um als die schwierigen Verhandlungen mit den Konfliktparteien: „Es ist nicht genug Hilfe da. Der Bedarf wächst in einem Maße, dass wir nicht hinterherkommen.“