Der Staat muss steuern

Es gilt als Fluch der Ressourcen, wenn rohstoffreiche Länder zu den ärmsten der Welt gehören. Staaten wie Botsuana und Chile zeigen, dass es auch anders geht. In beiden Ländern haben große Rohstoffvorkommen die Staatseinnahmen erhöht und wichtige Impulse für die vor- und nachgelagerte Industrie gesetzt. Dabei spielt der Staat eine zentrale Rolle: Er hält entscheidende Beteiligungen an den wichtigsten Minen und zeichnet sich durch ein solides Management der Ressourcen aus. Botsuana hat zwischen

1975 und 1995 seine Abhängigkeit von Entwicklungshilfe von 30 Prozent auf 2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) verringert. Maßgeblich beteiligt an diesem Erfolg war der Export von Diamanten, deren Preise seit den 1960er Jahren kontinuierlich gestiegen sind. Darüber hinaus hat die Regierung relativ vorteilhafte Verträge ausgehandelt und hält noch immer erhebliche Minenbeteiligungen. Das bringt ihr nicht nur zusätzliche Einnahmen, sondern indirekt auch Einflussmöglichkeiten auf die Unternehmen.

Während industrialisierte Bergbaunationen wie Australien oder Kanada von dem Preisboom der vergangenen Jahre in Form von Staatseinnahmen profitieren konnten, war dies bei vielen Ländern in Afrika südlich der Sahara kaum der Fall. In Sambia beispielsweise standen laut dem Ökonomen Martin Stürmer den drei Milliarden US-Dollar, die das Land 2006 an Exporterlösen im Rohstoffsektor verzeichnete, nur 50 Millionen US-Dollar an Steuereinnahmen gegenüber (das entspricht 1,6 Prozent). Zwischen 2003 und 2005 lag die Quote sogar nur bei 0,1 bis 0,9 Prozent. Nach einer Studie des Open Society Institute von 2009 über Steuererhebung und Transparenz im Bergbau in sieben afrikanischen Ländern liegt das vor allem an zu starken Steuervergünstigungen für die Unternehmen sowie an Steuerhinterziehung. Zu geringe staatliche Fähigkeiten zur Erhebung und Verwaltung von Steuern und zu wenig Transparenz im Bergbausektor verschärfen die Probleme.

Arme Länder mit schwachen Institutionen sind großem internationalem Druck ausgesetzt, für günstige Investitionsbedingungen zu sorgen – und das wurde lange Zeit mit exzessiven Steuerentlastungen für ausländische Investoren und mit Deregulierung gleichgesetzt. Die hohen Schulden dieser Länder und die Notwendigkeit eines Schuldenerlasses machten sie abhängig von internationalen Finanzinstitutionen, allen voran vom Internationalen Währungsfonds IWF. Deren Politikempfehlungen sahen in der Regel Privatisierungen und eine stärkere Orientierung auf den Export vor, um Devisen zu erwirtschaften. Die Rolle des Staates wurde neu definiert und seine regulatorische Funktion stark zurückgefahren. Infolge dessen sind Auflagen für Unternehmen wie Sozial- und Umweltstandards, die im nationalen Interesse liegen, in vielen Fällen kaum noch durchzusetzen.

Für viele Förderländer entstand eine sehr ungünstige Konstellation: Sie standen unter Druck, die oft maroden Staatsbetriebe zu privatisieren und ein regulatorisches Rahmenwerk zu schaffen, bei dem der Staat sich so weit wie möglich zurückziehen sollte. Sie waren abhängig von den Exporten, um Devisen für die Begleichung des Schuldendienstes zu erwirtschaften. Da die Erschließung und der Betrieb der Minen äußerst kapitalintensiv sind, waren sie auf ausländische Direktinvestitionen angewiesen. Mit dieser Zwangsjacke mussten vergleichsweise unerfahrene Regierungsvertreter mit den besten Juristen der Bergbaukonzerne verhandeln. Gleichzeitig waren die Weltmarktpreise für Rohstoffe im Keller, so dass sie wenig Verhandlungsmacht ins Spiel bringen konnten. Diese Konstellation führte oft dazu, dass sich Regierungen auf äußerst einseitige Verträge mit den Unternehmen einließen.

Auf diese Weise schlugen Konzerne über oft schon großzügige Investitionsregelungen und vergünstigte Steuersätze hinaus weitere Vergünstigungen für sich heraus. In Sambia wurden beispielsweise laut John Lungu von der sambischen Copperbelt University in den sogenannten „Entwicklungsabkommen“ statt der im Minen- und Mineraliengesetz vorgesehenen 3 Prozent Förderabgabe auf die produzierten Mineralien oft nur 0,6 Prozent vereinbart. Die Körperschaftssteuer von 35 Prozent wurde auf 25 Prozent gesenkt. Da vielfach lange „Perioden der Stabilität“ eingebaut wurden, in denen der Staat seine Gesetze nicht zu Ungunsten der Unternehmen ändern darf, konnten die Regierungen die Steuersätze nicht anpassen, als die Weltmarktpreise seit dem Beginn des Jahrtausends immer weiter anstiegen. Während die Unternehmen Rekordgewinne einfuhren, konnten viele Staaten davon nicht profitieren.

Ein Beispiel für einen ungünstigen Vertrag ist das Mineralien-Entwicklungsabkommen (MDA), das die Übergangsregierung Liberias 2005 mit dem zu dieser Zeit weltweit größten Stahlproduzenten Mittal Steel abgeschlossen hat. Der ursprünglich vereinbarte Vertrag hätte es dem Konzern erlaubt, das gesamte von seiner Tochter Mittal Steel Liberia Limited geförderte Eisenerz an andere Konzernteile zu willkürlich festgesetzten Transferpreisen zu verkaufen. Da die Förderabgabe auf Eisenerz in Liberia vom Preis abhängt, hätte der Konzern also indirekt selbst bestimmen können, wie viel Abgaben er an den Staat abführt. Nicht zuletzt aufgrund des steigenden öffentlichen Drucks wurde dieses Abkommen unter der neuen Regierung von Ellen Johnson-Sirleaf nachverhandelt und in zahlreichen Punkten geändert.

Der ursprüngliche Vertrag weist auf eine Praxis hin, die auch im Bergbausektor weit verbreitet ist: die Nutzung von Transferpreisen zur Steuerhinterziehung. Wenn zwei Konzernteile untereinander handeln, muss dafür ein Preis berechnet werden, der Transferpreis. Da beide Gesellschaften in der Regel das übergeordnete Ziel haben, den Gewinn des Gesamtunternehmens zu steigern, kann so der größte Gewinn in den Teil des Konzerns verschoben werden, wo die niedrigsten Steuern anfallen, etwa bei der Muttergesellschaft mit Sitz in einer Steueroase. Das kann so weit gehen, dass eine Tochtergesellschaft den Verkaufspreis so niedrig festsetzt, dass ihr Gewinn buchungstechnisch gleich Null ist. Im Förderland müssen dann keine Gewinnsteuern abgeführt werden. Eine Umfrage unter 476 transnationalen Unternehmen zeigt, dass fast 80 Prozent von ihnen Transferpreise als einen wichtigen Bestandteil ihrer Steuerstrategie ansehen.

Da diese Unternehmenspraxis auch den Industrieländern, die der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) angehören, Steuernachteile bringt, wurde mit den OECD-„Richtlinien für Verrechnungspreise“ der Versuch unternommen, die Transferpreise zu regulieren. Kernbestandteil der Richtlinien ist, dass Transferpreise „at arm‘s length“ berechnet werden sollen, das heißt wie zwischen voneinander unabhängigen Unternehmen. In den Nachverhandlungen konnte in Liberia zwar das „at arm‘s length“-Prinzip in das Abkommen eingebaut werden. Im Einzelfall ist es aber schwer nachzuvollziehen, ob ein im Unternehmen gehandeltes Produkt oder gar eine Dienstleistung zu angemessenen Preisen bewertet wurde. Besonders schwer ist das für die Steuerbehörden in Entwicklungsländern. Insgesamt, so wird geschätzt, geht den Entwicklungsländern durch die Existenz von Steueroasen fast drei Mal so viel an Steuereinnahmen verloren, wie sie an Entwicklungshilfe erhalten.

Wie mächtig internationale Bergbauunternehmen sein können, zeigt sich daran, dass sie nicht nur mit Entwicklungsländern fragwürdige Verträge abschließen. Auch im Industrieland Australien haben sie im vergangenen Jahr Einfluss auf die Politik genommen: Studien belegen, dass die Gewinne der im Land tätigen Minenunternehmen binnen zehn Jahren stark gestiegen waren, ohne dass sich die von ihnen gezahlten Steuern ähnlich erhöht hatten. Die Regierung gab daher Anfang Mai bekannt, sie werde ab Juli 2012 eine Sondersteuer (Ressource Super Profit Tax) in Höhe von 40 Prozent auf alle Gewinne von Rohstoffkonzernen erheben, die eine Höhe von 6 Prozent des Umsatzes übersteigen. Die Regierung wollte mit Hilfe der Einnahmen daraus Steuern senken und Sozialprogramme ausbauen.

Die Minenunternehmen drohten daraufhin nicht nur mit einem Investitionsstopp. Sie nahmen auch Einfluss auf die Politik, indem sie große Werbekampagnen gegen die Sondersteuer und die australische Regierung in die Wege leiteten und hohe Summen in den Wahlkampf gegen die Regierungsparteien steckten. Der Rücktritt des Premierministers Kevin Rudd und eine Wahlschlappe seiner Labor-Partei waren die Folge. Seine Nachfolgerin, Julia Gillard, schwächte das Gesetz in enger Abstimmung mit den großen Minenunternehmen deutlich ab. In derselben Zeit, in der sich die großen Unternehmen gegen die Sondersteuer wehrten, fuhren sie Rekordgewinne ein. Laut einer Aufstellung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers stiegen die Gewinne der 40 größten Unternehmen der Branche im Jahr 2010 bei einem Umsatz von 435 Milliarden US-Dollar auf 110 Milliarden US-Dollar an. Die Gewinnmarge, gemessen am Umsatz, lag bei 25 Prozent – ein Wert, der weit über dem anderer Branchen liegt.

Umgekehrt zeigen die Beispiele Botsuana und Chile, dass sich gute Regierungsführung auf die Kooperationsbereitschaft der Unternehmen auswirken kann. Botsuana scheint einen guten Kompromiss in der Minenpolitik gefunden zu haben: Das Land ist attraktiv für Investoren, die besonders die große Rechtssicherheit schätzen. In einer Umfrage unter Managern von Minenunternehmen schnitt Botsuana in der Kategorie „Unsicherheiten bezüglich der Anwendung, Interpretation und Durchsetzung bestehender Gesetze“ als bestes von elf untersuchten Ländern sogar vor Australien ab, wie der Ökonom Martin Stürmer in einem Diskussionspapier für das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik berichtet.

Auch in Chile haben sich Bergbauunternehmen neuen Steuergesetzen gebeugt. Um die fortschreitende Ausbeutung nationaler Ressourcen auszugleichen, trat am 1. Januar 2006 eine „spezifische Steuer“ auf Bergbau in Kraft, die eine zusätzliche, nach Umfang der Abbaumengen gestaffelte Förderabgabe von 0,5 bis 5 Prozent der Erlöse beinhaltet. Nach den verheerenden Erdbeben zu Beginn des Jahres 2010 trat im Oktober ein weiteres Gesetz in Kraft, nach dem der Steuersatz in neuen Verträgen für Großproduzenten auf 5 bis 14 Prozent erhöht wurde, um Geld für den Wiederaufbau der betroffenen Regionen bereitzustellen. Bereits aktive Unternehmen mit Stabilitätsklauseln konnten sich für die Jahre 2010 bis 2012 diesen Regelungen auf freiwilliger Basis anschließen. Im Gegenzug wurde ihnen eine sechsjährige Verlängerung ihres stabilen Steuersatzes gewährt. 18 Unternehmen, die mehr als 80 Prozent der Bergbaugesellschaften repräsentieren, haben sich dieser Initiative angeschlossen.

Im Umkehrschluss heißt das aber auch: Die Förderung guter Rahmenbedingungen für Investitionen heißt nicht allein Steuersenkung, wie das langjährige Mantra einer exportorientierten Entwicklung Glauben machen wollte. Es geht vielmehr vor allem um gute Regierungsführung und Transparenz. Neben einer institutionellen und fachlichen Stärkung der verantwortlichen Behörden zählen Korruptionsbekämpfung und Transparenz seitens der Regierungen und der Unternehmen zu den wesentlichen Grundvoraussetzungen.

In den vergangenen Jahren sind dazu einige Initiativen entstanden wie die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) (siehe Kasten). Sie ist mit Sicherheit ein erster wichtiger Schritt und hat einige Erfolge vorzuweisen. Ein wesentliches Problem dieser Initiativen ist jedoch ihre freiwillige Basis. Neben einer konsequenten Stärkung der staatlichen Institutionen in den Förderländern sind verbindliche Regeln für Unternehmen notwendig, im Sinne ihrer Sorgfaltspflicht („due diligence“) die Einhaltung der Menschenrechte zu wahren und das für ihre Lieferketten zu garantieren. Der US-amerikanische Dodd-Frank-Act und entsprechende europäische Initiativen sind ein vielversprechender Ansatz. Allerdings bleibt abzuwarten, inwieweit sich solche Initiativen am Ende der Lobbymacht von Unternehmen beugen.

Literatur:
Lungu, John: The Politics of Reforming Zambia´s Mining Tax Regime. In: Ressource Insight Issue No. 8, 2009.
Online verfügbar unter: www.revenuewatch.org

Stürmer, Martin: Let the Good Times Roll? Raising Tax Revenues from the Extractive Sector in Sub-Saharan Africa During the Commodity Price Boom, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (Hg.), Discussion Paper 7/2010.
Online verfügbar unter: www.die-gdi.de