Ein Problem für die Handelspolitik

Seit langem versuchen Handelspolitiker mit Klauseln die Umweltschützer zu beruhigen. Dazu haben sie zum Beispiel „nachhaltige Entwicklung“ in die Präambel der Deklaration von Marrakesch eingefügt, mit der 1994 die Welthandelsorganisation WTO begründet wurde. Außerdem nehmen sie Vorkehrungen zu nationalem Umwelt- und Naturschutz und zur Achtung globaler Umweltnormen in Handelsverträge auf. Doch der brüchige Friede dürfte nun von der sich schnell entwickelnden Klimapolitik auf eine harte Probe gestellt werden: Immer mehr Regierungen setzen sich ein Zieldatum für Klimaneutralität und nutzen Kohlenstoffsteuern oder den Emissionshandel sowie Regulierung, Standards und Subventionen, um das Ziel zu erreichen.

Als Folge kann die bisher rein theoretische Debatte, welche Rolle ein Kohlenstoff-Preisausgleich an der Grenze (Border Carbon Adjustment, BCA) im Instrumentenkasten der Klimapolitik spielt, bald zum Problem für die Handelspolitik werden. Es stellt sich die allgemeine Frage, wie man am besten sicherstellt, dass die Welthandelsordnung mit Klimaschutz verträglich ist.

Die WTO und ihr Vorgänger, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT), empfehlen seit langem, dass Regierungen Umweltprobleme am besten mit Marktinstrumenten wie Steuern und Preisen angehen. Aber sie schweigen zur Frage der Preise für die in Handelsgütern verborgenen Kohlenstoffemissionen in der Hoffnung, dass dafür in den UN-Klimaverhandlungen eine kohärente multilaterale Lösung gefunden würde. Das wurde sie aber bisher nicht. Zwar hat das Pariser Klimaabkommen 2015 den multilateralen Klimaschutz wiederbelebt, aber auf der Grundlage unterschiedlicher nationaler Politikansätze.

Brüssel dürfte nicht lange allein bleiben

Marktinstrumente unterstützen, jedoch offenlassen, wie man verschiedene Systeme für Kohlenstoffpreise handhaben soll – das wird das Verhältnis zwischen Handels- und Klimaregime auf die Probe stellen. So enthält der Green Deal, mit dem die Europäische Union (EU) Klimaneutralität bis 2050 und schon bis 2035 eine Emissionsminderung von 55 Prozent erreichen will, ehrgeizige Pläne zum Ausstieg aus kohlenstoffintensiven Sektoren, zur Elektrifizierung im Transport, in Gebäuden und in anderen Bereichen und auch zur Stärkung des wichtigsten Mittels, Treibhausgasen einen Preis zu geben: des Emissionshandels. Unter anderem soll die freie Zuteilung von Emissionsrechten in der EU auslaufen.

Das alles wird teuer. Unternehmen sind seit langem besorgt, wie sie auf Exportmärkten mit Gütern konkurrieren können, die ähnlich sind wie ihre Produkte, aber nicht oder viel weniger mit Kosten für bei der Herstellung entstehenden Emissionen belastet werden. Das führt zum Kern des von der EU vorgeschlagenen Kohlenstoff-Grenz­ausgleichs: Sein Prinzip ist, gleiche Bedingungen bei Kohlenstoffpreisen für heimische wie für importierte Waren herzustellen (zum Beispiel mit Abgaben auf Importe, deren Hersteller für Emissionen nichts zahlen müssen; Anm. d. Red.). Die technischen Details sind dabei äußerst wichtig und kompliziert: Um welche Sektoren der Wirtschaft geht es, um welche Industriezweige in einem Sektor? Wie berechnet man den Kohlenstofffußabdruck von Gütern? Wie sichert man Transparenz?

Brüssel dürfte mit Plänen für einen Kohlenstoff-Grenzausgleich nicht lange allein bleiben. Der neue US-Präsident Joe Biden hat ein ehrgeiziges Klimaschutzprogramm ähnlich dem Green Deal versprochen, einschließlich wahrscheinlich einer Art Grenzausgleich. Und im September 2020 hat China angekündigt, seine Treibhausgasemissionen sollten 2030 den Höhepunkt überschreiten und das Land solle bis 2060 kohlenstoffneutral werden. Pläne für die Dekarbonisierung der Energieerzeugung, der Schwerindustrie, des Transports und anderer Sektoren sind in Arbeit. Kohlenstoffmärkte, darunter Pilotprojekte für den Emissionshandel, funktionieren in China schon seit einigen Jahren. Das Land bereitet nun den weltweit größten Kohlenstoffmarkt vor und verstärkt vielerlei Schritte zur Förderung von emissionsarmen Techniken, darunter die Ausweitung des elektrischen Transports und Investitionen in saubere Energie. 

Der Übergang zu Klimaneutralität führt überall zu ähnlichen Schwierigkeiten, besonders in energie- und exportintensiven Schwerindustrien wie Stahl, Aluminium und Zement, die schwer zu dekarbonisieren sind. Deshalb sollte überall die Logik gelten, gleiche Wettbewerbsbedingungen in Bezug auf Kohlenstoffemissionen herzustellen.

Protektionismus in neuem Gewand?

Es gibt aber Anzeichen, dass China einen Kohlenstoff-Grenzausgleich sehr argwöhnisch betrachtet. Das hat Gründe. Einer ist die berechtigte Sorge, dass diese Pläne nur ein neues Gewand für altmodischen Protektionismus sind. Angesichts der letzten Welle von Zollerhöhungen, die sich überwiegend gegen China richten, ist verständlich, dass Peking weitere Maßnahmen gegen seine Exporte befürchtet.

China ist in den vergangenen vier Jahren stets ein Anwalt des regelbasierten Handelssystems und der WTO gewesen. Da ist es eine gute Nachricht, dass die EU verspricht, ihre Maßnahmen zum Kohlenstoff-Grenzausgleich würden den Normen der WTO entsprechen. Das ist aber einfacher gesagt als getan. Das GATT-Abkommen erlaubt zwar einen Grenzausgleich, jedoch für unterschiedliche Besteuerung – also Abgaben auf importierte Güter entsprechend im Inland geltenden höheren Steuern und umgekehrt einen Steuernachlass für exportierte Güter.

Problematisch ist aber, Zölle und Steuernachlässe zu nutzen, um gleichartige Güter verschieden zu behandeln, je nachdem, wie sie hergestellt sind. Wenn aber weiterhin nach den Handelsregeln eine Tonne Aluminium gleich behandelt werden muss, egal ob sie mit Kohle oder erneuerbarer Energie erzeugt worden ist, dann ist das Ziel Kohlenstoffneutralität kaum erreichbar.

Wahrscheinlich werden Grenz­ausgleichsmaßnahmen der EU oder der USA zu einem WTO-Verfahren führen. Aber darin würden unweigerlich auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt als nur das Verbot, zwischen gleichartigen Gütern zu diskriminieren. Eine Frage ist etwa: Bedeuten die Prinzipien der nachhaltigen und umweltverträglichen Entwicklung im WTO-Abkommen in Verbindung mit vorherigen Urteilen der WTO-Streitschlichtungsgremien, dass ein Kohlenstoff-Grenzausgleich doch mit den Welthandelsregeln vereinbar ist? Manche Juristen und frühere Mitglieder dieser Gremien denken, in einem konkreten Streitfall würde der Grenzausgleich bestätigt. 

Eine Option ist also, es darauf ankommen zu lassen. Ein solches Verfahren dauert aber auch im besten Fall zwei Jahre oder länger; die Frage, ob ein Kohlenstoff-Grenzausgleich WTO-konform ist, ist also mindestens bis 2023 ungeklärt. Die Alternative ist, informelle Gespräche zwischen China, den USA und der EU aufzunehmen, um Klimaschutz- und Handelspolitik besser in Übereinstimmung zu bringen. Und dieser Weg ist vorzuziehen – besonders weil ein Streitverfahren, an dessen Ende eine Grenz­ausgleichsmaßnahme als nach WTO-Recht illegal beurteilt würde, die bereits angeschlagene Welthandelsordnung noch weiter untergraben würde. 

Aus dem Englischen von Bernd Ludermann.