Mehr Vision als Arbeitsplan

An Pathos fehlt es der Agenda 2030 nicht: „Wir sind entschlossen, die Menschheit von der Tyrannei der Armut und der Not zu befreien und unseren Planeten zu heilen und zu schützen“, heißt es in dem Dokument, das die UN-Generalversammlung im September 2015 verabschiedet hat. Die Vertreter der UN-Mitgliedstaaten geben sich entschlossen, „die kühnen und transformativen Schritte zu unternehmen, die dringend notwendig sind, um die Welt auf den Pfad der Nachhaltigkeit und der Widerstandsfähigkeit zu bringen. Wir versprechen, auf dieser gemeinsamen Reise … niemanden zurückzulassen.“

Das Kernstück der Agenda und eine Art Landkarte für die Reise sind die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, kurz SDGs): Sie sollen „unsere Entscheidungen in den nächsten 15 Jahren lenken“, versprechen die Staaten. Die SDGs sind wahrlich ambitioniert: Sie umfassen Wohlstand und Sozialdienste für alle, dauerhaftes Wirtschaftswachstum, Natur- und Umweltschutz und, etwas am Rande, Frieden und Rechtsstaatlichkeit – alles im globalen Norden wie im Süden.

Die 17 Ziele (goals) sind ausbuchstabiert in nicht weniger als 169 Unterziele oder Zielvorgaben (targets). Manche davon sind klar und mit Fristen versehen wie Geschäftsanweisungen einer Konzernleitung, andere eher schwammige Absichtsbekundungen. Zum Beispiel fordern beim SDG 2 (Hunger beenden) die ersten beiden Zielvorgaben, dass bis 2030 alle Menschen genügend nährstoffreiche Nahrung zur Verfügung haben und alle Formen der Fehlernährung beendet sein sollen. Eine andere lautet, man werde nicht näher beschriebene Maßnahmen für das reibungslose Funktionieren der Agrarmärkte ergreifen. 

Das Nebeneinander verschiedenartiger Ziele erklärt sich aus der Entstehung der SDGs. Ihre erste Wurzel sind die acht Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs), die im Jahr 2000 beschlossen wurden und bis 2015 galten. Das war ein rein entwicklungspolitisches Arbeitsprogramm. Unter anderem sollten der Anteil der extrem Armen und der Hungernden bis 2015 halbiert, allen Kindern Zugang zu Grundbildung gegeben, die Kinder- und Müttersterblichkeit gesenkt und die Ausbreitung von Aids und Malaria umgekehrt werden. Der politische Zweck war, die öffentliche Entwicklungshilfe nach Jahren des Rückgangs in den 1990er Jahren neu zu begründen, sie wirksamer zu machen und so die Geber zu mehr Hilfe zu bewegen. Daher waren die MDGs als realistische, termingebundene, nachprüfbare und politisch unstrittige Ziele angelegt.

Dieser „technische“ Ansatz hatte gewisse Erfolge. Zwar lag es vor allem am Wirtschaftswachstum in Ost- und Südostasien, dass in den Jahren 2000 bis 2015 der globale Anteil der extrem Armen an der Bevölkerung um über die Hälfte sank. Aber auch in Afrika südlich der Sahara und in Südasien sanken die Armutsrate und der Anteil der Hungernden, wenn auch langsam. Die Kinder- und Müttersterblichkeit, die Zahl der Aids- und Malaria-Infektionen sowie der Anteil der Kinder ohne Schulbildung gingen dort teils deutlich zurück. Zumindest zu den Fortschritten bei Gesundheit und Bildung hat beigetragen, dass die Entwicklungshilfe tatsächlich wieder stieg und sich an den MDGs orientierte.

Mitte 2011 leitete der damalige UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon die Ausarbeitung eines Folgeprogramms ein. Viele Entwicklungsfachleute und UN-Agenturen, die diese Konsultationen prägten, wollten neue Ziele nach dem Vorbild der MDGs. Die hatten als Preis für ihren „Realismus“ heikle Fragen wie soziale und internationale Ungleichheit ausgeklammert und nur wenige schwache Umweltziele enthalten. Und sie beruhten auf der Sicht, dass arme Länder Probleme haben und reiche helfen, die zu lösen, ohne sich selbst ändern zu müssen. 

Revolte aus dem Süden gegen Entwicklungsmodelle aus dem Norden

Das führte zu einer Revolte aus dem Süden gegen Entwicklungsmodelle aus dem Norden, ­schreiben Sakiko Fukuda-Parr und Desmond McNeill im Sonderband der Zeitschrift „Global Policy“. Angeführt wurde sie von Ländern mit mittlerem Einkommen, für die Entwicklungshilfe nicht so bedeutend ist (die MDGs halfen in erster Linie den ärmsten Ländern). Zutage trat das auf dem UN-Gipfel zu nachhaltiger Entwicklung in Rio den Janeiro 2012 – genannt Rio+20, weil 20 Jahre davor am selben Ort der erste UN-Umweltgipfel stattgefunden hatte. Schon der hatte betont, dass soziale, ökologische und wirtschaftliche Aspekte der Nachhaltigkeit nur zusammen verfolgt werden können und auch das Wirtschaftsmodell im Norden nicht nachhaltig ist. 

Dieser Debattenstrang ist die zweite Wurzel der SDGs. Paula Caballero, eine Beamtin des kolumbianischen Außenministeriums, schlug 2011 vor, den umfassenden Ansatz zu verbinden mit der Stärke der MDGs, greifbar zu sein und Menschen zu mobilisieren. Kolumbien und Brasilien machten sich das zu eigen und bei Rio+20 setzte es sich durch. Die Konferenz beschloss, eine „Offene Arbeitsgruppe“ der UN-Generalversammlung solle SDGs ausarbeiten. Die Gruppe gab Umweltministerien, nichtstaatlichen Organisationen und Umweltfachleuten mehr Einfluss als der vom UN-Generalsekretär angestoßene Prozess und weichte Fronten zwischen den Ländern auf. Der Entwurf der SDGs, den die Offene Arbeitsgruppe Mitte 2014 vorlegte, ging dann praktisch unverändert in die Agenda 2030 ein.

Im Ergebnis sind die ersten sechs Ziele im Grunde verschärfte und um Umweltaspekte ergänzte MDGs. Zum Beispiel sollen nun extreme Armut bis zum Jahr 2030 ganz beseitigt, allen Kindern nicht nur Grundbildung, sondern auch weiterführende Bildung zugänglich gemacht und der Hunger mit Hilfe nachhaltiger Landwirtschaft überwunden werden. Viele andere Ziele weichen grundsätzlich vom Konzept der MDGs ab: SDGs 8 und 9 visieren an, hohes Wirtschaftswachstum und Industrialisierung in armen Ländern zu erreichen, gute Arbeitsplätze zu schaffen und dabei „eine Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Umweltzerstörung anzustreben“. Die Ungleichheit in und zwischen Ländern soll verringert (SDG 10), Städte sollen inklusiv und nachhaltig gemacht werden (SDG 11). Laut SDGs 12 bis 15 sollen nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster erreicht und das Klima sowie Meeres- und Landökosysteme geschützt werden; hier stand der Rio-Prozess Pate. 

Zusammen ist das ein umfassendes Leitbild für an sozialer Gerechtigkeit und Naturverträglichkeit orientierter Entwicklung. „Unsere Ziele und Zielvorgaben sind Ausdruck einer äußerst ambitionierten und transformativen Vision“, heißt es in der Agenda 2030 selbst. Die Vision vermittelt aber den Eindruck, als handele es sich um ein Arbeitsprogramm aus konsensfähigen und nachprüfbaren Zielvorgaben – eine Art Quadratur des Kreises. 

Vision mit Widersprüchen – und unverbindlichen Normen

In der Vision stecken viele Widersprüche. Ökologische, soziale und wirtschaftliche Ziele stehen nebeneinander, als gäbe es keine Konflikte zwischen andauerndem Wachstum und Verringerung der Umweltbelastung. Alle Zielvorgaben sind formal gleich gewichtig, die sozialen und wirtschaftlichen enthalten aber deutlich öfter präzise Vorgaben. Nicht in alle sind Umweltaspekte integriert; sie fehlen weitgehend bei SDG 8 (Wirtschaftswachstum und menschenwürdige Beschäftigung). Das SDG 13 zum Klimaschutz ist völlig unbestimmt, weil die Industrieländer darüber nur in den UN-Klimaverhandlungen sprechen wollten. Das alles beruht auf der fragwürdigen Theorie, alle ökologischen Probleme könnten gelöst werden, wenn moderne Technik das Wirtschaftswachstum vom Umweltverbrauch entkoppelt.

Dennoch sind die SDGs ein Durchbruch, betont Imme Scholz, die Vizedirektorin des Deutschen In­stituts für Entwicklungspolitik. Denn sie führen Wirtschaft, Umwelt und Soziales in einer einzigen Entwicklungsvision zusammen und betonen die gemeinsame Verantwortung aller Länder. Daher gelten sie grundsätzlich für arme wie für reiche Länder. 

Nur: Wie können sie politisch wirksam werden? Es sind ja unverbindliche Normen, von denen überdies viele längst in anderen Abkommen niedergelegt sind wie den Menschenrechtspakten und internationalen Umweltkonventionen. Regierungen, die sie missachten, können nicht mit Sanktionen belegt werden. Wie soll man Staaten dazu bringen, ihre Politik den Zielen entsprechend zu ändern?

Im Fall der MDGs war das Rezept: Geberländer stellen Entwicklungshilfe zur Verfügung und Entwicklungsländer stecken die und eigenes Geld in Sozialdienste wie Wasser- und Gesundheitsversorgung. Für den Norden waren die Hilfszahlungen überschaubar und wurden von Teilen der heimischen Wählerschaft geschätzt. Für Regierungen der ärmsten Länder waren zwar die Bedingungen der Geber lästig, aber die Hilfe erhöhte die Mittel des Staates und mit Sozialdiensten konnten sie innenpolitisch punkten. Also hatten beide Seiten Anreize, die MDGs umzusetzen, und vor allem: Für keine war es innenpolitisch riskant.

Das ist bei „kühnen und transformativen“ Schritten nach der Agenda 2030 ganz anders. Nimmt man die Verringerung der Ungleichheit und die Einhaltung planetarischer Grenzen ernst, dann sind tiefe Eingriffe in Wirtschaft und Landnutzung, das Energiesystem und die Sozialordnung nötig – gerade in Industrie- und Schwellenländern. Das greift Besitzstände einflussreicher Gruppen an und ist höchst konfliktträchtig; man denke nur an erbitterte Debatten über Sozialtransfers, die Nutzung von Kohle oder Auflagen für Landwirte in Europa und den USA. Man kann sich kaum vorstellen, dass so etwas irgendwo beschlossen wird, weil die SDGs das verlangen. Je stärker internationale Abkommen in die innere Ordnung von Staaten eingreifen, desto schwerer sind sie durchzusetzen. 

Keine geregelte Finanzunterstützung für die Umsetzung

Die Rezepte der MDGs passen also nicht mehr. Trotzdem orientieren sich die offiziellen Umsetzungsmechanismen daran. Zum einen sieht das SDG 17, das Umsetzungsmechanismen regelt, Anreize vor – doch die sind schwach: vage Floskeln, den Technologietransfer zu erleichtern und den Welthandel entwicklungsfreundlicher zu regeln, sowie Schritte zur Mobilisierung von Finanzmitteln. Die sollen aus einheimischen Steuern, Privatinvestitionen sowie Entwicklungshilfe kommen. Aber die ist nur für die ärmsten Länder bedeutend. „Es gibt keine geregelte Finanzunterstützung für die Umsetzung“, urteilt Sachin Chaturvedi, der eine regierungsnahe Denkfabrik in Neu-Delhi leitet und der nationalen Arbeitsgruppe für die SDGs sowie dem Zentralbankrat Indiens angehört. Er beklagt, dass die SDGs nichts zu globaler Steuerpolitik und zur Trockenlegung von Steueroasen sagen. Dies in den UN zu behandeln, statt es dem Club der Industrieländer zu überlassen, sei eine Priorität für Indien.

Zum anderen sieht die Agenda 2030 ein Überprüfungsverfahren nach dem Beispiel der MDGs vor: Welche Fortschritte jedes Land bei jeder der 169 Zielvorgaben macht, soll anhand von Indikatoren quasi objektiv erfasst werden. Das Hochrangige Politische Forum, das 2013 für die Nachverfolgung der Beschlüsse aus Rio+20 eingerichtet wurde, steuert den Prozess und erhält von den Staaten freiwillige Fortschrittsberichte. Die Staaten sollen so voneinander lernen und sich gegenseitig unter Druck setzen. 

Doch schon das Messen ist schwierig. Für manche SDGs lassen sich gute Messlatten finden wie Kindersterblichkeit. Für andere ist das kaum möglich, weil sie nicht mit Fristen versehen oder absichtlich vage formuliert sind, zum Beispiel „Naturschätze effektiv und nachhaltig managen“. Oft ist unklar, welche Schritte genau gefordert sind, zum Beispiel gegen Korruption; dann wird die Wahl des Indikators zur politischen Entscheidung.

Trotz der Messprobleme ist die jüngste Bilanz aber aufschlussreich. Laut dem „Sustainable Development Goals Report“, den der Wirtschafts- und Sozialrat der UN (ECOSOC) Mitte 2019 vorgelegt hat, haben sich einige erfreuliche Trends aus der Zeit der MDGs fortgesetzt wie der Rückgang der extremen Armut und der Kindersterblichkeit. Verbesserungen gibt es auch bei manchen Aspekten der Geschlechtergleichheit und beim Zugang zu moderner Energie. Viele Fortschritte sind aber zu langsam, um die Zielwerte für 2030 zu erreichen, und die Zahl der Hungernden nimmt seit 2014 wieder zu, besonders in Afrika. Jetzt, infolge der Corona-Pandemie und der davon ausgelösten globalen Rezession, drohen im Übrigen wieder schwere Rückschritte bei Armut, Bildung und Gesundheit.

Langsame Fortschritte, schnelle Rückschritte

Vor allem aber hält die Überlastung der Ökosysteme ungebremst an. Das macht der „Global Sus­tainable Development Report 2019“ klar, den unabhängige Fachleute als Ergänzung des Berichts vom ECOSOC erstellen. Ungeachtet mancher Gegenmaßnahmen weisen danach vier große Trends in die falsche Richtung: Der Klimawandel und das Artensterben beschleunigen sich, die Müllberge wachsen und die Ungleichheit nimmt innerhalb vieler Länder zu. Das Kernproblem ist danach: Länder wie in Europa, die mehr Wohlstand bieten, verursachen auch mehr Umweltbelastung – zum Teil in Übersee. Einen sozial und zugleich ökologisch nachhaltigen Weg habe noch kein einziges Land gefunden und mit Weiterwursteln könne das nicht gelingen.

Deshalb, sagt Scholz, vertreten Fachleute zunehmend einen anderen Ansatz: Statt 169 einzelne Zielvorgaben abzuarbeiten, gelte es, politische Ansatzpunkte für die Transformation zu finden – möglichst solche, die mehrere Ziele zugleich voranbringen und Widerstand abbauen helfen. Die Ansatzpunkte müssten in jedem Land andere sein, jedes müsse Prioritäten nach seinen Verhältnissen setzen, dürfe aber keine der drei Dimensionen vernachlässigen. 

Aber wie genau soll die Agenda 2030 unwillige Länder von außen auf diesen Weg bringen helfen? Hier sollte man sich statt an den MDGs eher an Mechanismen orientieren, mit denen die Menschenrechte durchgesetzt werden, hat die Forscherin und Beraterin May Miller-Dawkins schon 2014 empfohlen. Entscheidend sei, dass lokale Gruppen und Organisationen die Einhaltung ambitionierter Normen einfordern und dabei von internationalen Netzwerken gestützt werden. Zudem würden ehrgeizige SDGs zur Verfestigung solcher Normen beitragen. Den Staaten, die diese offen missachten, drohe dann ein Imageverlust und Regierungen lernten in der Auseinandersetzung voneinander.

Die Menschenrechte sind allerdings, anders als die SDGs, zwingendes Völkerrecht, das nationale Gerichte und regionale Menschenrechtsgerichtshöfe auch anwenden, sagt Michael Windfuhr, der Vizedirektor des Deutschen Instituts für Menschenrechte. Die Staaten seien verpflichtet, den UN zu berichten, was sie für die Einhaltung der Menschenrechte tun; SDG-Berichte sind hingegen freiwillig. Windfuhr bestätigt aber: Um Menschenrechte gegen Regierungen durchzusetzen, die sich nicht darum scheren, ist nationale und von internationalen Netzwerken gestützte Mobilisierung entscheidend. Hier treffe der Vergleich.

Sind solche Wirkungen bei den SDGs zu beobachten? Nicht viele. Zwar berichten viele Staaten freiwillig an das High Level Political Forum. Das liegt aber daran, „dass sie da reinschreiben können, was sie wollen“, sagt Windfuhr; Menschenrechtsberichte an die UN seien bei Regierungen wesentlich weniger beliebt.

Kaum politische und soziale Mobilisierungen

Anders als die Menschenrechte scheint die Agenda 2030 kaum politische und soziale Mobilisierungen zu befördern; da eignen sich konkretere Anliegen besser. So haben für die Einführung eines Mindestlohns in Deutschland, der zur Verringerung der Ungleichheit (SDG 10) beträgt, die 17 Ziele keine Rolle gespielt und im Streit über Unternehmensverantwortung in Lieferketten kommen sie kaum vor. Dass in vielen Ländern autoritäre Regierungen den Raum für soziale Bewegungen einengen, schwächt zudem mögliche Unterstützer der SDGs. 

Immerhin bieten die SDGs Entwicklungsorganisationen, etwa in Europa, ein zusätzliches Argument für Debatten mit der heimischen Regierung. Zudem, sagt Imme Scholz, bringen sie Fachkreisen mehr Zugang zu Entscheidungsträgern. Ein Bericht mit Vorschlägen zur Umsetzung der SDGs in Europa habe die erste Fassung des europäischen Green Deal beeinflusst und die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie sei vor allem dank der SDGs wiederbelebt worden.

Und im Süden? Indien ist laut Sachin Chaturvedi auf gutem Weg: Dort habe die Regierung von Narendra Modi schon vor 2015 die Industrialisierung, den Naturschutz und den Schutz lokaler Gemeinden auf ihre Fahnen geschrieben. Mit einer Serie von Programmen wie dem Recht auf ein Bankkonto setze sie die SDGs um. Indische nichtstaatliche Organisationen sehen das aber ganz anders.

Schwere politische Rückschritte beklagt ein Beamter in Brasilien, der sich im Staat für die SDGs einsetzt. Wegen möglicher Repressionen möchte er seinen Namen nicht gedruckt sehen. Ihm zufolge hat sich die Regierung von Präsidentin Dilma Rousseff für die Verabschiedung der SDGs eingesetzt und viele Ziele dann in ihren Entwicklungsplan für die Jahre 2016 bis 2020 aufgenommen, allerdings mit wenig Gewicht auf Umweltschutz. Doch nach ihrem Sturz 2016 und mehr noch nach dem Amtsantritt des heutigen Präsidenten Jair Bolsonaro 2018 wurden die SDGs politisch bedeutungslos, sagt der Beamte. Bolsonaros Mehrjahresplan nehme darauf keinen Bezug mehr, nur wenige Behörden könnten sich noch für die Ziele einsetzen, soziale Bewegungen hätten an Rückhalt verloren – auch weil Bolsonaros Regierung mit Fake News jede öffentliche Debatte untergrabe. Und für Einfluss von außen, etwa aus den UN, sei die Regierung unempfänglich.

Das alles lässt vermuten: Eine Umkehr Richtung nachhaltige Entwicklung muss sich aus dem politischen Ringen ergeben, das von Institutionen, Machtverhältnissen und Interessen in jedem Land geprägt wird. Dass die SDGs dies erheblich beeinflussen oder gar eine solche Umkehr rasch und in allen wichtigen Ländern gleichzeitig bewirken, ist nicht zu erwarten. Doch vielleicht geben sie dem Kampf um gerechtere und ökologisch tragfähige Verhältnisse, für den sich mit der Corona-Pandemie ein Fenster öffnen könnte, einen kleinen zusätzlichen Anstoß.