Der Glanz der Schattenbanken

Die Welt der Steueroasen blüht im Verborgenen und ist schwer zu durchschauen. Zu den wenigen Außenstehenden, die tiefere Einblicke bekommen haben, gehört Brooke Harrington, Dozentin an der Copenhagen Business School. Sie hat extra eine Qualifikation als Vermögensberaterin erworben, um besser die Strategien nachvollziehen zu können, mit denen Superreiche, die Hauptnutznießer der Steueroasen, ihre Vermögen schützen. Sie erzählt von einer Anlageberaterin, die einmal mit ihrem Firmenboss nach Zürich unterwegs war, als ihr mit Schrecken einfiel, dass sie ihren Pass vergessen hatte. Doch ihr Boss meinte nur, sie solle sich keine Gedanken machen. Und tatsächlich: Niemand wollte ihren Ausweis sehen, weder in Zürich noch am Zielflughafen, wo beide ungehindert in die bereitstehende Limousine einstiegen. „Mein Boss hatte recht“, sagte die Vermögensberaterin zu Harrington. „Unsere superreichen Kunden stehen über dem Gesetz.“

Wie gefährlich das ist, wird von Jahr zu Jahr offensichtlicher. Der Skandal um die LuxLeaks enthüllte 2014, dass Luxemburg für viele Weltkonzerne wie Pepsi, FedEx oder Koch Industries mit zweifelhaften Methoden Steuerhinterziehung betrieb. Dem folgten 2015 die SwissLeaks, die ans Tageslicht brachten, wie britische Banken Hollywood-Schauspielern, Modedesignern und zahlreichen Milliardären helfen, ihren Wohlstand zu verschleiern. Dann kam der  Skandal um die Panama Papers von 2016, der enthüllte, dass von Wladimir Putin über den Fußballstar Lionel Messi bis zum Premierminister von Island einige der reichsten, mächtigsten und prominentesten Personen Steueroasen nutzen, um Abgaben zu vermeiden und einer Reihe Gesetze aus dem Weg zu gehen.

Schätzungen über die Höhe des in Steueroasen geparkten Vermögens reichen von 7 bis 36 Billionen US-Dollar; das Weltsozialprodukt lag 2018 bei etwa 87 Billionen US-Dollar. Dabei geht es nicht darum, dass mit Geld vollgestopfte Aktentaschen heimlich über die Grenze geschafft werden. Solche Finanzgeschäfte werden von Banken elektronisch abgewickelt. Ein Teil des dadurch verursachten Schadens liegt in entgangenen Steuereinnahmen. Der Weltwährungsfonds und das Netzwerk Steuergerechtigkeit schätzen, dass die Staaten insgesamt wegen der Steueroasen jährlich zwischen 500 und 600 Milliarden US-Dollar an Unternehmenssteuern verlieren. Den Ländern außerhalb der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), also außerhalb der reichen Länder, entgehen etwa 200 Milliarden – im Verhältnis zu ihrem Bruttoinlandsprodukt ist das mehr als bei den reichen Ländern und erheblich mehr als die gesamte öffentliche Entwicklungshilfe.

Zusätzlich hinterziehen reiche Privatpersonen illegal jedes Jahr etwa 200 Milliarden US-Dollar Steuern. Weitere Verluste in unbekannter Höhe entstehen, weil mit ausgeklügelten Modellen von Vermögensberatern Schlupflöcher im Steuerrecht ausgenutzt werden, ohne das Gesetz zu brechen – beispielsweise mit steuerbegünstigten Kapitalanlagen oder der Verschiebung von Vermögen in Offshore-Stiftungen, um Erbschaftssteuern zu vermeiden.

Steueroase Deutschland

Eine allgemein anerkannte Definition für Steueroasen gibt es nicht. Meine Definition stellt zwei Wörter ins Zentrum: „vermeiden“ und „anderswo“. Will man unbequeme Regeln vermeiden, verschiebt man sein Geld anderswo hin, in die Offshore-Welt. Eine so breite Definition ist sinnvoll, weil es nicht nur um Steuern geht: Steuerparadiese schaffen auch Möglichkeiten, allen Arten von Finanzregulierungen auszuweichen und Offenlegungspflichten, strafrechtlicher Haftung, Erbschaftsregeln und anderem zu entgehen. Warum schließen wir also die Steueroasen nicht einfach? Weil ihre wichtigsten Nutzer reiche Privatpersonen und große Banken sind, kurz: die Reichen und Mächtigen. Das System bringt ihnen Vorteile, also schützen sie es.

Einen weiteren Teil der Antwort liefert der Schattenfinanzindex, ein vom Netzwerk Steuergerechtigkeit erstelltes Ranking der bedeutendsten Steueroasen. Es kombiniert eine Bewertung, wie stark Ausländer, die ihr Vermögen in das Land bringen, dort auf Geheimhaltung zählen können, mit einem Maß für die Größe des internationalen Finanzwesens in diesem Land. Das Ergebnis zeigt, dass die größten Steueroasen nicht unbedingt dort liegen, wo die meisten Leute sie vermuten. Die zweitgrößte Steueroase sind laut diesem Ranking die USA, die siebtgrößte ist Deutschland. Markus Meinzer schreibt in seinem Buch „Steueroase Deutschland“: „Insgesamt befinden sich im deutschen Finanzsystem über drei Billionen Euro an Finanzanlagen von Steuerausländern, deren Zinsen wegen des engen Geltungsbereichs der Abgeltungssteuer in Deutschland steuerfrei bleiben.“ Wie viel davon aus Entwicklungsländern stammt, ist nicht bekannt, weil ein großer Teil in Investmentfonds vergraben ist oder auf andere Weise verschleiert wurde.

Auch Großbritannien gehört zu den großen Steueroasen. Zwar rangiert das Land nur auf Platz 23 dieser Liste, doch viele der finanzjuristischen Grauzonen sind britische Überseegebiete, Kronbesitzungen oder gehören zum Commonwealth. Zusammengefasst würden all diese britischen Offshore-Territorien mit Leichtigkeit den Spitzenplatz im Ranking belegen. In meinem 2011 erschienenen Buch „Schatzinseln“ habe ich dieses Offshore-Netzwerk als britisches Spinnennetz beschrieben – ein System, das Finanzgeschäfte aus aller Welt anzieht, legale wie illegale, so dass sie vom Finanzplatz der City of London durchgeführt werden.

Es profitieren also nicht nur die Reichen und Mächtigen sowie die Konzerne vom System der Steueroasen, sondern auch einige der mächtigsten Länder der Welt. Das erklärt zum guten Teil, warum bis zur globalen Finanzkrise der Jahre 2007-2009 fast nichts gegen die Steueroasen unternommen wurde. Ihrer Eigendynamik folgend sind sie weiter gewachsen: Kaum wurden irgendwo neue Steuernachlässe gewährt, weitere Steuerschlupflöcher geschaffen oder das Bankgeheimnis gestärkt, da versuchte man anderswo, kräftig unterstützt von Lobbyisten, dies noch zu übertreffen. Der Wettbewerb um den Zufluss von mobilem Kapital führt zu einer Abwärtsspirale von immer günstigeren Bedingungen für Milliardäre und internationale Konzerne, immer weniger Kapitalbesteuerung, Lockerung jeglicher Finanzregulierung und mehr Geheimhaltung.

Doch nach der Finanzkrise hat eine Gegenbewegung eingesetzt. Staaten, die Haushaltslöcher zu stopfen hatten und mit dem Zorn der Wähler über die Rettung der Banken, das korrupte Marktsystem und Steuersenkungen für die Eliten konfrontiert waren, schritten endlich zur Tat. Das Netzwerk Steuergerechtigkeit erstellte eine umfassende Analyse des Offshore-Systems und beschrieb die Gefahren, die von Steueroasen ausgehen. Die Enthüllung der Panama Papers und andere Skandale haben diese Analysen bestätigt.

Mehr Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden

Einige kleine Fortschritte sind seitdem erzielt worden. Das Netzwerk Steuergerechtigkeit hat seit seiner Gründung 2003 mehrere einschneidende Maßnahmen gefordert, die alle anfangs als hoffnungslos utopisch abgetan wurden. Eine war der automatische Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden verschiedener Länder: Sie sollen sich gegenseitig helfen, Auslandsvermögen ihrer Bürger zu besteuern. Die OECD hat diesen Gedanken inzwischen aufgegriffen und dafür ein Schema namens Common Reporting Standard (CRS) geschaffen. Es zeigt inzwischen Ergebnisse: Im Juli 2019 teilte die OECD mit, dass 90 Länder Informationen über Konten im Gesamtwert von 4,9 Billionen Euro ausgetauscht hätten. Die Bankeinlagen in Steueroasen seien um 20 bis 25 Prozent zurückgegangen und strafbefreiende Selbstanzeigen hätten den Ländern der OECD und den G20-Staaten, zu denen große Schwellenländer gehören, bereits 95 Milliarden Euro an zusätzlichen Steuereinnahmen eingebracht.

Das ist ein beachtlicher Erfolg, aber bei weitem nicht genug. Ärmere Länder haben vergleichsweise wenig Daten erhalten, und der CRS ist voller Schlupflöcher. So ermöglicht er Leuten mit dem richtigen Pass, statt dem Land, in dem sie tatsächlich leben, Steueroasen als ihren Hauptwohnsitz anzugeben.

Die USA sorgen für eine noch viel größere Lücke: Die dortigen Steuerbehörden können nach dem Fo­reign Account Tax Compliance Act viele Informationen über eigene Steuerzahler aus Übersee abrufen – sogar aus der Schweiz, die 2009 gegenüber den USA ihr legendäres Bankgeheimnis erheblich lockern musste (anderen Ländern machten die Eidgenossen deutlich weniger Zugeständnisse, für Entwicklungsländer blieb so gut wie alles beim Alten). Aber die USA geben relativ wenige Informationen in umgekehrter Richtung weiter. Die Folge ist, dass Ausländer sehr diskret erhebliche Vermögenswerte in den USA halten können und das Land zu einer großen Steueroase machen.

Bei Konzernsteuern ist die Entwicklung jetzt vielversprechender. In den vergangenen Monaten ist das internationale System der Unternehmensbesteuerung ins Rutschen gekommen.Im Zentrum steht ein Projekt namens Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), das die OECD 2013 gestartet hat. Es war anfangs kaum mehr als ein verzweifelter Versuch, jene Regeln zu flicken, die vor fast hundert Jahren im Rahmen des Völkerbunds ausgearbeitet worden waren. Danach werden transnationale Konzerne steuerlich als Bündel locker verknüpfter, aber selbstständiger Unternehmen behandelt, die über die Welt verteilt sind und miteinander Geschäfte machen. Das ist eine Fiktion: Transnationale Konzerne sind gerade stark, weil sie weltweit als Einheit auftreten – das bringt ihnen Monopolmacht und Skalengewinne, wie sie aus großen Stückzahlen entstehen. Das Ganze ist eindeutig mehr wert als die Summe seiner geografisch verstreuten Teile.

Damit stellt sich die Frage, welche Länder diesen Mehrwert besteuern können. Selten sind dies ökonomisch schwächereLänder: Unter dem gegenwärtigen System sind Länder bevorrechtigt, in denen die Konzerne ihren Hauptsitz haben, und das sind in der Regel reiche Länder. Zudem können Konzerne die Preise bei Geschäften zwischen ihren Tochtergesellschaften – die sogenannten Transferpreise – so manipulieren, dass Profite in Steueroasen landen. Der Kasten zeigt einen üblichen Weg, wie sie das machen.

Das Prinzip der "Gesamtkonzernbesteuerung"

Theoretisch sollen die Regeln der OECD solche Spiele mit dem sogenannten Fremdvergleichsgrundsatz beenden. Der besagt, dass für Transferpreise innerhalb von Konzernen die Marktpreise angesetzt werden müssen, die bei Geschäften zwischen unabhängigen Unternehmen auf dem normalen Markt anfallen würden. Doch es ist oft gar nicht so einfach festzustellen, wie hoch diese Preise sein müssten. Wie bewertet man etwa eine maßgeschneiderte IT-Beratungsdienstleistung oder die Erstellung eines Firmenlogos? In der Praxis wird einfach der Preis genommen, den die Unternehmensbuchhalter nennen.

Die radikale Alternative zum Fremdvergleichsgrundsatz ist ein Prinzip, das man Gesamtkonzernbesteuerung nennt. Hierfür wird der transnationale Konzern als Einheit aufgefasst und für die Besteuerung werden seine Gewinne auf die Länder verteilt, in denen er tätig ist. Das geschieht nach einer Formel, in die tatsächliche Wirtschaftstätigkeiten einfließen wie Umsatz, Personal und das in Produktionsstätten gebundene Vermögen. Steueroasen fallen dann kaum noch ins Gewicht: Wenn ein Konzern auf den Bermudas bloß ein Büro mit einem einzigen Angestellten unterhält, verortet die Formel auch nur einen winzigen Bruchteil seiner globalen Profite dort, so dass der Steuersatz der Bermudas nicht mehr wichtig ist. Natürlich hat auch dieses System Schwächen, aber es ist einfach, fairer und rationaler als das derzeitige. Unter anderem die meisten US-Bundesstaaten wenden bereits eine abgeschwächte Version davon an.

Doch die OECD hat unter dem Einfluss von Konzernlobbyisten jahrzehntelang für den Fremdvergleichsgrundsatz gekämpft, obwohl er im digitalen Zeitalter weniger denn je funktioniert. Apple beispielsweise hat laut einer US-amerikanischen Untersuchung mindestens 74 Milliarden US-Dollar in Tochterunternehmen verschoben, die keinerlei Besteuerung unterliegen.

Doch in den vergangenen Jahren sind Experten für BEPS zu dem Schluss gekommen, dass es nie gelingen wird, das System zu reparieren – besonders nicht für die Digitalwirtschaft. Und im Zuge der Entwicklung zu einer stärker multipolaren Welt haben Entwicklungsländer wie Indien, China und Südafrika an Einfluss gewonnen und widersetzen sich dem Konsens der Hardliner.

So hat die OECD Anfang 2019 zum ersten Mal öffentlich eingeräumt, man benötige „Lösungen, die über den Fremdvergleichsgrundsatz hinausgehen“. Im März bezeichnete Christine Lagarde, die bisherige Direktorin des Internationalen Währungsfonds, den Fremdvergleichsgrundsatz als „überholt“ und sagte, er sei „besonders schädlich für einkommensschwache Länder“. Sie forderte ein „grundsätzliches Umdenken“ und Schritte in Richtung einer Zuteilung der Gewinne nach  einer Formel – also zu dem Ansatz, den viele Vertreter der Zivilgesellschaft verlangen.

Im Mai hat die OECD einen Reformfahrplan veröffentlicht. Nach Einschätzung des Professors für Steuerrecht Reuven Avi-Yonah von der Universität Michigan sind die dort vorgeschlagenen Reformen „außerordentlich radikal“. Sie beruhen auf zwei Säulen: Erstens soll bestimmt werden, wo und auf welcher Basis welcher Teil der Gewinne besteuert wird; und zweitens soll ein Mindeststeuerniveau für Multis eingeführt werden. Die OECD strebt hierüber bis Ende 2020 einen Konsens an.

Trump für mehr Steuergerechtigkeit, Deutschland als Bremser

Inwieweit hier Fortschritte erzielt werden, hängt nun weitgehend von Machtkämpfen ab – sowohl zwischen reichen und armen Ländern als auch innerhalb der Länder zwischen normalen Steuerzahlern und jenen, die vom jetzigen System profitieren. Überraschenderweise hat die Regierung Trump in den USA den Aktivisten für mehr Steuergerechtigkeit Zugeständnisse gemacht – und zwar aus der verspäteten Einsicht, dass die USA eher ein Konsum- als ein Exportland sind. Das heißt sie profitieren, wenn Multis dort besteuert werden, wo sie ihre Umsätze machen, wie es das auf Formeln beruhende System des Netzwerks für mehr Steuergerechtigkeit vorsieht.

Im Gegensatz dazu haben viele europäische Länder wie Schweden, Frankreich und Deutschland hinter den Kulissen eine Bremserrolle gespielt. Deutschland ist hier besonders wichtig, weil das Land den Vorsitz in einem entscheidenden BEPS-Komitee führt und die EU-Ratspräsidentschaft innehaben wird, wenn die Entscheidung ansteht. Zwar setzt sich Deutschland für eine weltweite Minimalbesteuerung ein, doch kämpft es zugleich für den Erhalt des alten, unternehmerfreundlichen Transferpreissystems. Berlin hintertreibt auch einen der wichtigsten Vorschläge, mit dem die Aktivisten Konzerntransparenz herstellen wollen: dass transnationale Konzerne verpflichtet sein sollen, für jedes Land, in dem sie tätig sind, gesondert über ihr Geschäft zu berichten (Country-by-country Reporting).

Das in dieser Frage federführende deutsche Finanzministerium argumentiert, die Reformen könnten dazu führen, dass Deutschlands exportierende Unternehmen im Ausland aufgrund ihrer Umsätze dort stärker besteuert werden, was die heimische Steuerbasis schmälere. Es übersieht, dass eine kohärente Steuerpolitik auch die Belange der ärmeren Länder in Steuerfragen berücksichtigen muss, statt ihnen nur Entwicklungshilfe zu schicken und zuzusehen, wie diese durch die Hintertür wieder außer Landes geschafft wird. Zudem würden die Gewinne aus einem funktionierenden globalen Konzernbesteuerungssystem mit Leichtigkeit mögliche Verluste überwiegen – selbst für eine Exportnation wie Deutschland.

Der Einfluss der Zivilgesellschaft auf das System der Konzernbesteuerung ist also durchaus groß. Jetzt, da sich das bisherige System aufzulösen beginnt, ist ihre Rolle vielleicht nirgends so entscheidend wie gerade in Deutschland.

Aus dem Englischen von Thomas Wollermann.