Almosen oder Menschenrecht?

Soziale Sicherungssysteme sind kein neues Instrument zur Bekämpfung der Armut in den Ländern des Südens. Viele haben nach der Unabhängigkeit zum Beispiel Pensionen und Gesundheitsdienste für Staatsbedienstete oder Subventionen für Nahrungsmittel eingeführt oder aus der Kolonialzeit übernommen. Doch in den vergangenen Jahren hat sich die Debatte verändert: In den 1990er und 2000er Jahren war soziale Sicherung aus Sicht der Geber von Entwicklungshilfe darauf ausgerichtet, als eine Art Restgröße den Verlierern der Strukturanpassung unter die Arme zu greifen – es ging um ein soziales Netz als zeitlich begrenzte Abfederung von wirtschaftlichen Schocks.

Inzwischen sind die Grenzen dieses Ansatzes erkannt. Denn das Hauptproblem ist nicht die vorübergehende oder akute Verarmung, sondern die chronische Armut. Wirtschaftswachstum allein schafft keine Abhilfe – Armut muss aktiv politisch bekämpft werden. Zunehmend wird anerkannt, dass soziale Sicherungssysteme wichtig sind, um die dem Wachstum innewohnende Ungleichheit und das Fortbestehen der Armut abzumildern. Die Diskussion über soziale Hilfen hat sich – besonders in Afrika südlich der Sahara – auch deshalb verschoben, weil die Geber statt wiederholter humanitärer Kriseneinsätze lieber Programme zur Bekämpfung der chronischen Armut unterstützen wollten. Im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts wurden soziale Sicherungssysteme zunehmend als zentrale Komponente von Entwicklungsstrategien zugunsten der Armen in einkommensschwachen Ländern identifiziert. Das zeigt eine Reihe von Initiativen afrikanischer Regierungen, darunter 2006 der „Livingstone Call for Action“, der von 13 Ländern unterzeichnet wurde. Sie vertreten darin die Auffassung, dass soziale Hilfen und Transferleistungen eine Schlüsselrolle im Kampf gegen die Armut und bei der Förderung des Wachstums spielen sollten.

Als Reaktion auf die globale Nahrungsmittelkrise 2008 setzten die Vereinten Nationen (UN) dann eine Hochrangige Arbeitsgruppe (High Level Task Force) ein. Sie nahm in ihr Aktionsprogramm die Verbesserung der sozialen Sicherung als eine von vier Säulen zur langfristigen Sicherung der Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit auf. Gleichzeitig verfechten die UN, angeführt von der Internationalen Arbeitsorganisation ILO, das Konzept einer sozialen Grundsicherung für alle Menschen (Social Protection Floor), abgeleitet aus den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechten. Der Begriff „soziale Grundsicherung” steht für die Gewährleistung fundamentaler sozialer Rechte und die Bereitstellung öffentlicher Dienste wie Wasser, Gesundheit und Bildung. Er findet seine Entsprechung in den „Kernverpflichtungen“ (core obligations) der Regierungen, ein Mindestmaß der Menschenrechte zu verwirklichen. Infolge dieser politischen Konzepte haben Regierungen und Geber zunehmend Mittel für die Entwicklung von Sozialhilfe-Maßnahmen bereitgestellt – insbesondere seit der Lebensmittel-, Öl- und Finanzkrise 2008/09. Die Weltbank hat dafür zwischen 2000 und 2008 durchschnittlich 0,6 Milliarden US-Dollar im Jahr ausgegeben; 2009 und 2010 waren es zwischenzeitlich 3 Milliarden US-Dollar. Dennoch kamen in dem gesamten Jahrzehnt nur rund 20 Prozent dieser Mittel einkommensschwachen Ländern zugute. Anders ausgedrückt: Nur zwei Prozent der Kredite, die die Weltbank diesen Ländern insgesamt gewährte, flossen in soziale Hilfen.

Zugleich unterstützten die Geber einen umfassenden Süd-Süd-Dialog. Erfahrungen mit Sozialtransferprogrammen aus Lateinamerika fanden in einkommensschwachen Ländern große Beachtung. Regierungen in aller Welt haben sich mit dem Modell eines „produktiven“ Sicherheitsnetzes (Productive Safety Net Programme, PSNP) beschäftigt, das in Äthiopien mit Unterstützung von Gebern entwickelt wurde. Dabei werden öffentliche Arbeiten, Barzuwendungen und Entwicklungshilfe kombiniert. Haushalten mit erwerbsfähigen Mitgliedern wird bezahlte Arbeit in öffentlichen Infrastrukturmaßnahmen vermittelt; Familien, die dazu nicht in der Lage sind, erhalten Bargeld. Auf ebenso großes Interesse stieß das indische Beschäftigungsprogramm für ländliche Regionen, das ebenfalls im Jahr 2005 aufgelegt wurde. Daraus ist eine Vielzahl von Initiativen zur sozialen Sicherung entstanden – sowohl auf einheimische Initiative als auch auf Anregung der internationalen Geber.

Finanzmangel und unzureichende Institutionen behindern den Aufbau sozialer Sicherungssysteme

Allerdings ist es damit in den meisten armen Ländern Afrikas und Asiens nur gelungen, einen geringen Prozentsatz der Armen zu erreichen. Die Programme bleiben begrenzt, richten sich nur an bestimmte Untergruppen der ärmsten Bevölkerung und bieten eine sehr bescheidene finanzielle Unterstützung. Die meisten sind kurzfristig angelegt – ohne finanzielle oder gesetzliche Vorkehrungen für einen garantierten oder dauerhaften Zugang. In den nationalen Budgets ist oft weniger Geld für die sozialen Hilfen vorgesehen als für die Sozialversicherungsbeiträge für die Angestellten des öffentlichen Sektors. Viele Programme in einkommensschwachen Ländern, wie etwa das PSNP in Äthiopien, bleiben in erster Linie geberfinanziert.

Finanzmangel und unzureichende Institutionen behindern in den meisten armen Ländern den Aufbau sozialer Sicherungssysteme. Mitunter sind es auch politische Gründe: Viele Regierungen fürchten eine wiederkehrende Haushaltsbelastung infolge großflächiger Sozialhilfeprogramme sowie schädliche Auswirkungen auf das Gemeinwesen und den Arbeitsmarkt, wenn die Armen auf Dauer „Zuwendungen“ erhalten. Es besteht die (allerdings nicht empirisch begründete) Sorge, dass die Verteilung von Bargeld an Bedürftige dazu führt, dass sie nicht mehr arbeiten gehen. Aus diesem Grund sind öffentliche Beschäftigungsprogramme bei Regierungen und Gebern so beliebt geworden. Allerdings ist der finanzielle und technische Aufwand höher, als wenn nur Bargeld ausgezahlt würde. Ferner ist es schwierig, solche Programme auf breiter Basis anzubieten.

Laut zahlreichen Studien können regelmäßige Transferzahlungen an arme Menschen die chronische Armut wirksam bekämpfen. Sie verringern die Kluft zwischen Arm und Reich, kurbeln den Konsum an, verbessern den Zugang zu Bildungs- und Gesundheitsdiensten und fördern, wenn die Beträge ausreichend hoch sind, sogar Investitionen in Existenzgrundlagen. Die Kosten lassen sich verringern, wenn die Auszahlung großflächig vorgenommen wird. Dank technischer Entwicklungen stehen neue und immer effizientere Methoden für den Transfer zur Verfügung wie Mobiltelefone und Chipkarten.

Die ILO schätzt die Kosten für eine soziale Sicherung für die Ärmsten der Armen auf zwischen 3 und 5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Das erscheint nicht unerreichbar, aber es ist doch eine politische Entscheidung, ob eine solche Ausgabe angesichts konkurrierender Ziele bei der Haushaltsplanung als erschwinglich angesehen wird – etwa angesichts des Bedarfs im Gesundheits- oder Bildungsbereich. Die Ausgaben hierfür belaufen sich in der Regel auf zwischen 10 und 20 Prozent des Staatshaushaltes. Viele Regierungen armer Länder räumen hier der sozialen Sicherung keine hohe Priorität ein. Für beitragsfreie Sozialhilfeprogramme geben etwa Kenia, Malawi, Mosambik und Uganda weniger als 0,4 Prozent des BIP aus, und nur in wenigen Ländern sind es mehr als 1 Prozent des BIP.

Die Regierungen sind sich durchaus bewusst, dass es – sei es aus politischen oder moralischen Gründen – nötig ist, den Ärmsten der Armen zu helfen. Aber sie wollen vor allem das wirtschaftliche Wachstum fördern. Das erklärt auch das steigende Interesse von Regierungen und Gebern an „produktiven“ Sicherheitsnetzen, also Maßnahmen, die nicht nur unmittelbar den Konsum fördern, sondern auch zum schrittweisen Abbau der Armut beitragen und wachstumsfördernd wirken. Dieses Ziel findet sich gegenwärtig auch in vielen Mitgliedsstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD).

Dieser Ansatz betrachtet die Ausgaben für Sozialsicherung nicht einfach als Konsum, sondern als Investition in Wachstum. Sozialhilfe bedeutet somit nicht notwendigerweise eine dauerhafte Belastung oder dass die Armen für alle Zeiten von der Regierung abhängig sind. Sie wird vielmehr als „Gegenmittel“ gegen die Armut aufgefasst, das Menschen schrittweise aus der Abhängigkeit vom Staat herausführt. Das ist ein attraktives Konzept, das von einigen Gebern vertreten wird, darunter der Weltbank und in geringerem Maße dem britischen Entwicklungsministerium (DFID). Es ist allerdings offen, ob ein solcher Ansatz in allen einkommensschwachen Ländern praktikabel ist.

Hilfe-Verträge müssen auf der politischen Eigenverantwortung in den Partnerländern aufbauen

Zwar wäre es wünschenswert, dass Sozialhilfeprogramme zu Wachstum und Fortschritt führen. Doch es könnte angemessener und realistischer sein und mehr mit dem menschenrechtsbasierten Ansatz im Einklang stehen, bei der Armutsbekämpfung bescheidenere Ergebnisse anzuvisieren. Laut ILO wäre schon dies von großer Bedeutung: „Wir wissen, dass für viele solche elementaren Grundleistungen die Entscheidung über ein lebenswertes oder erbärmliches Leben bedeuten – wenn nicht sogar über Leben oder vorzeitigen Tod.“

Manche Regierungen in einkommensschwachen Ländern wie etwa Nepal mit seinen Bargeldzuwendungen und Mosambik mit seinen Nahrungsmittelhilfen haben diese Analyse schon bei der Entwicklung ihrer Programme berücksichtigt. Bei vielen anderen jedoch haben die Geber noch viel zu tun, um sie zu überzeugen, dass die Finanzierung großflächiger und langfristig angelegter sozialer Hilfen für die Ärmsten politisch Vorrang haben sollte. Die Geber haben sich für Initiativen stark gemacht, deren Kosten und Wirkungen bekannt sind. Die Frage ist nun: Welche konstruktive Rolle können Geber dort spielen, wo Regierungen solche Programme fördern möchten, ihnen aber die Mittel dazu fehlen?

Es geht nicht nur um Geld; entscheidend sind auch die Bedingungen, unter denen es zur Verfügung gestellt wird. Die Geber müssen sich damit beschäftigen, welche Hilfen angemessen wären und wie sie am besten verwaltet werden können. Entscheidende Fragen sind hier: Wie können die Geber ihre bestehenden Hilfen für soziale Sicherung auf nationaler Ebene am besten untereinander in Einklang bringen, um sie effizienter zu machen – etwa indem sie gemeinsam in einen Korb einzahlen, statt konkurrierende Instrumente im selben Umfeld zu finanzieren? Und wie können zusätzliche Mittel aufgebracht werden, die Unterstützung mittelfristig sichern, nicht nur kurzfristig? Hier kommen zum Beispiel eine internationale Transaktionssteuer in Frage oder Gesetze, die Steuerhinterziehung verhindern.

Für die Umsetzung der Programme müssen glaubwürdige Hilfe-Verträge ausgearbeitet werden, die auf der politischen Eigenverantwortung in den Partnerländern aufbauen, statt diese zu gefährden, und in denen Unterstützung mittel- statt kurzfristig zugesagt wird. Dafür könnten neue Mechanismen genutzt werden wie „Cash on delivery“, bei der Hilfe ausgezahlt wird, wenn vorher vereinbarte Ergebnisse erreicht sind statt entsprechend dem Aufwand. Die öffentlichen Mittel der nationalen Regierungen werden dabei mit Entwicklungshilfe aufgestockt, die mittelfristig garantiert wird.

Es ist Aufgabe der Staatengemeinschaft, Lösungen für diese Probleme zu finden, da viele einkommensschwache Länder kurzfristig kaum in der Lage sein werden, Programme der sozialen Sicherung aus eigener Kraft zu finanzieren. In den 2000er Jahren ist deutlich geworden, dass es sinnlos ist, darauf zu warten, dass der wirtschaftliche Aufschwung auch die ärmsten Bevölkerungsgruppen aus der Armut reißt. Direkte Interventionen sind nötig, um kurz- und mittelfristig auf ihre unmittelbaren Bedürfnisse zu reagieren. Ihre Teilhabe am wirtschaftlichen Leben wird erst das Ergebnis eines längerfristigen Entwicklungsprozesses sein. Programme der sozialen Sicherung können dazu beitragen – aber nur, wenn sie eigenverantwortlich von den nationalen Regierungen verwirklicht und von der internationalen Gemeinschaft angemessen mitgetragen werden.

Aus dem Englischen von Barbara Kochhan