Besser als ihr Ruf

Budgethilfe ist aus der Mode gekommen: Deutschland und viele andere Geberländer zahlen kaum noch Hilfe direkt in die Staatshaushalte armer Länder ein – sei es zu deren freier Verfügung, sei es für bestimmte Programme einer Regierung wie den Ausbau des Gesundheitswesens. Und der Ausstieg aus dieser Hilfsform hat laut einer neuen Evaluierung aus dem Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) die Qualität und Wirksamkeit der Entwicklungshilfe deutlich verringert.

Das verwundert nicht. Schließlich war der Aufstieg dieser Hilfsform in der ersten Hälfte der 2000er Jahre auch eine Reaktion auf Klagen über schwere Mängel der Entwicklungshilfe: Die war zersplittert in viele Einzelprojekte; verschiedene Geber stimmten sich kaum untereinander ab und pflegten oft eigene Vorlieben. Das belastete die Verwaltung im Partnerland und untergrub die Verantwortung von dessen Regierung. Geber- und Partnerländer einigten sich daher auf Prinzipien guter Hilfe, zu denen gehört, dass Geber sich an Strategien der einheimischen Regierung orientieren und untereinander abstimmen und dass beide Seiten gegenseitig Rechenschaft ablegen.

Budgethilfe, die mehrere Geber gemeinsam vergeben und mit einem Dialog über die Politik im Partnerland verbinden, schien dafür ideal. Viele Geber nutzten sie daher zunehmend; in Deutschland entfiel darauf 2010 fast ein Viertel der bilateralen Hilfe. Im Durchschnitt aller Geber lag der Anteil der Budgethilfe an der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) zwar laut DEval auf dem Höhepunkt 2008 kaum über vier Prozent. Aber Budgethilfe habe sich günstig auf das staatliche Finanzwesen, die Rechenschaftslegung und den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen in Empfängerländern ausgewirkt – und noch deutlicher auf die Koordination der Geber und ihren Dialog mit Partnerregierungen.

Anteil auf unter zwei Prozent gesunken

Doch dann, so das DEval, schränkten die meisten Geber ihre Budgethilfe stark ein – teilweise als Reaktion auf Korruptionsfälle und politische Probleme bei den Partnern, teilweise weil neue, konservative Regierungen Budgethilfe sehr skeptisch sahen. Deutschland vergab 2007 solche Hilfe an 16 Länder, heute sind es nach Auskunft des Entwicklungsministeriums (BMZ) noch vier; sechs afrikanische Staaten wurden seit 2010 von der Liste genommen. Der Anteil der Budgethilfe an Deutschlands bilateraler Hilfe ist laut DEval unter zwei Prozent gesunken.

Die Folgen einer schellen Beendigung von Budgethilfe hat das DEval in der neuen Evaluierung am Beispiel von Ruanda, Uganda, Malawi und Sambia unter die Lupe genommen. Alle vier Länder haben in den Jahren 2012 bis 2014 die Zuschüsse infolge politischer Probleme unvorbereitet verloren. Das hat ihnen unterschiedlich stark geschadet, findet die Evaluierung: In drei Fällen seien als Folge staatliche Ausgaben für Armutsminderung gesunken – aber nicht in Sambia, was das DEval mit Wahlkämpfen dort erklärt. In Ruanda und Uganda habe sich die Wirtschaft nach einem Einbruch einigermaßen erholt, in Sambia und Malawi nicht. In zwei der Länder habe der Stopp Reformen der Finanzverwaltung ausgebremst. Ob das Ende der Zuschüsse aus dem Norden für Verschlechterungen der öffentlichen Dienste verantwortlich war, kann das DEval nicht klar feststellen. Offenbar bestimmen innenpolitische Faktoren stark mit, welche Folgen ein Hilfsstopp hat.

Weniger Dialog zwischen den Gebern

Eindeutig aber sind laut DEval die Schäden für die Qualität der Entwicklungshilfe und die Beziehungen zwischen Geber- und Empfängerländern. Deren Dialog sei auf der hohen politischen Ebene zusammengebrochen, was auch den Austausch auf der technischen Ebene schwäche. Die afrikanischen Länder hätten Einfluss auf Geberprogramme eingebüßt und umgekehrt die Geber Einfluss auf die afrikanischen Partner. Auch die Abstimmung der Geber untereinander habe gelitten – gemeinsame Vorhaben gebe es nur noch selten, obwohl die Partnerländer das wollten.

Die Evaluation wertet das als Rückkehr zu alten, schlechten Mustern – nicht nur gegenüber den vier untersuchten Ländern. Während die Europäische Union (EU) von ungebundener zu programmgebundener Budgethilfe übergegangen ist, sind viele Geberstaaten zur alten Projekthilfe zurückgekehrt: In 15 Ländern, die Budgethilfe erhalten haben, ist der Anteil der Projekthilfe laut der Evaluierung seit 2005 im Mittel von einem Zehntel auf über drei Viertel gestiegen. Das, bemerkt das DEval, steht im Widerspruch zu Einsichten und Versprechen der Geber, die in den UN-Nachhaltigkeitszielen (SDGs) , anderen internationalen Vereinbarungen und auch im deutschen Marshallplan mit Afrika niedergelegt sind. Nur wenn sich die Geber wieder „gemeinsamen integrierten Ansätzen“ zuwenden und Strategien der Südländer unterstützen, hätten sie Chancen, die ehrgeizigen Ziele zu erreichen.

Was unternimmt das BMZ?

Das BMZ scheint das zu teilen: In der Stellungnahme des Ministeriums zur Evaluierung heißt es, es sollten „wieder verstärkt gemeinsame politikbasierte Ansätze und Instrumente“ genutzt und „verlorene Dialog- und Koordinierungsstrukturen“ neu aufgebaut werden. Dazu böten der Marshallplan mit Afrika und die Reformpartnerschaften mit ausgewählten Staaten Afrikas gute Plattformen. Zudem solle Budgetfinanzierung mit den europäischen Partnern weiterentwickelt werden.

Was aber unternimmt das BMZ dafür? Das bleibt offen. Und wo erwägt es, erneut Budgethilfen anzubieten? Nur für Jordanien und Kolumbien, die bereits diese Art Hilfe bekommen, erklärt auf Anfrage eine Sprecherin des BMZ. Inwieweit Budgetfinanzierungen im Rahmen des Marshallplans mit Afrika oder der Reformpartnerschaften angewendet werden sollten, werde geprüft. Ob das BMZ aus den klaren Befunden der Evaluierung Konsequenzen zieht, scheint also noch nicht ausgemacht. Vermutlich konnten Fachbeamte, die seit langem für die Umsetzung der Prinzipien guter Hilfe eintreten, die Leitung des Ministeriums noch nicht überzeugen, weil Budgethilfe in der Öffentlichkeit kein gutes Image hat. Die Evaluierung des DEval liefert ihnen nun Schützenhilfe.