Streit um den richtigen Schutz

Auf dem Papier sah es gar nicht besonders heikel aus. Es ging weder um einen neuen Staudamm noch um eine Straße durch ein artenreiches Urwaldgebiet. Die Weltbank wollte lediglich die Regierung von Kenia darin unterstützen, die Wasserressourcen und die Wälder des Landes umweltverträglicher zu nutzen – und dafür fähige Institutionen aufzubauen.

Dennoch ist einiges schiefgelaufen, und der Fall zeigt gut, warum Entwicklungsbanken auf die Umwelt- und Sozialverträglichkeit ihrer Projekte achten müssen: Zwei Gruppen indigener Waldbewohner beschwerten sich, die kenianische Regierung habe sie im Rahmen des Vorhabens von ihrem Land vertrieben. Das Inspection Panel der Weltbank, das solche Beschwerden prüft, gab den Klägern recht. Die Bank habe die Risiken in der Planung nicht ausreichend berücksichtigt.

Landfragen sind in Kenia ein heißes Eisen, oft werden sie zusätzlich verschärft durch Spannungen zwischen verschiedenen ethnischen Gruppen. Das hätte die Bank stärker beachten müssen, urteilte das Panel. Und sie hätte früher erkennen müssen, dass die kenianische Waldschutzbehörde denkbar ungeeignet war, Fragen zu Landrechten und zur Waldnutzung friedlich zu klären. Denn bis dahin war die Behörde vor allem durch ihr rabiates Vorgehen gegen Waldbewohner aufgefallen, die die Regierung vorher als „illegale Siedler“ eingestuft hatte.

Wie lassen sich solche Schäden für Mensch und Umwelt als Folge von Entwicklungsprojekten am besten vermeiden? Wie weit reichen Einfluss und Verantwortung der Banken, die das Geld dafür geben? Und wer muss dafür geradestehen, wenn der Schaden einmal eingetreten ist? Alle Entwicklungsbanken – von der deutschen KfW über die regionalen Entwicklungsbanken in Afrika, Asien und Lateinamerika bis hin zum Flaggschiff Weltbank und neuen Instituten wie der asiatischen Infrastrukturbank AIIB – verfügen über mehr oder weniger ausgefeilte Regelwerke, die sich diesen Fragen widmen.

Die Weltbank setzt Trends

Die Weltbank gilt als Trendsetter: Ihre Umwelt- und Sozialstandards, die sogenannten Safeguards, dienen vielen anderen Entwicklungsbanken als Vorbild. Deshalb beobachten Umwelt-, Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen besonders kritisch, wie das in Washington ansässige Institut seine Regeln anwendet – und vor allem: wie es sie im Laufe der Zeit verändert. Vor gut drei Jahren startete die Weltbank eine internationale Konsultation zu einer grundlegenden Reform – die erste große, seit die Regeln in den 1980er und 1990er Jahren beschlossen wurden.

In den vergangenen Jahren wurden hin und wieder einzelne Punkte an neue Gegebenheiten angepasst und Fußnoten hinzugefügt. Aber das Gerüst blieb, denn in der Weltbank gelten die Safeguards als eine Art „heilige Kuh“, die nicht ohne Not angetastet werden sollte. Gemeint ist damit, dass zur Frage, wie umfangreich die Umwelt- und Sozialstandards sein sollten und wie sie am besten durchzusetzen sind, die Ansichten zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern in der Weltbank sowie zwischen der Bank und ihren Kritikern in der Zivilgesellschaft weit auseinandergehen. Und alle dürfen bei der derzeit diskutierten Reform mitreden. Allein innerhalb der Bank gibt es dazu mehr unterschiedliche Meinungen als außerhalb. Auch deshalb ziehen die Gespräche sich schon viel länger hin als geplant.

Der größte Konflikt zwischen der Bank und der Zivilgesellschaft dreht sich darum, wie die Safeguards künftig angewendet werden sollen und wer für die Einhaltung verantwortlich ist. Gegenwärtig müssen sämtliche Pläne, wie die Bank und der Kreditnehmer mit den Risiken eines Projekts für Mensch und Umwelt umgehen wollen, vorliegen, bevor der Aufsichtsrat (Executive Directors) über das Vorhaben entscheidet. Aus der Bank heißt es, nach Projektbeginn werde oft nicht mehr geprüft, ob diese Pläne, etwa zur Umsiedlung, überhaupt noch angemessen sind oder der veränderten Lage angepasst werden müssten. Unklar sei häufig auch, welche Prüfungen die Bank selbst und welche der Kreditnehmer vornehmen müsse.

Fragwürdige Projekte

Das will die Bank mit Hilfe der Reform ändern: Mögliche Risiken sollen weiter vor Projektbeginn identifiziert werden, aber detaillierte Pläne für den Umgang damit sollen künftig während der Umsetzung erstellt werden – und zwar vom Kreditnehmer, der sich dazu vertraglich verpflichtet. Die Bank verspricht sich davon, dass präziser auf Projektfolgen reagiert werden kann und dass eindeutiger geregelt ist, wer verantwortlich ist.

Bei den Kritikern schrillen die Alarmglocken. Sie fürchten, dass die Weltbank sich aus der Verantwortung stiehlt und es ihren Kunden überlässt, ob und wie sie mit den schädlichen Folgen eines Projekts umgehen. Es sei im Prinzip richtig, dass während der Durchführung genauer hingeschaut wird, ob die Standards eingehalten werden, sagt Korinna Horta von der Organisation „urgewald“: „Aber das darf eine gründliche Vorbereitung auf Risiken bereits vor der Projektbewilligung nicht ersetzen.“ Horta fürchtet, eine Verschiebung in die Projektphase könnte auf Kosten der Transparenz gehen: Wenn Maßnahmen zur Linderung von Risiken erst während der Durchführung getroffen und publik werden, kann es zu spät sein, um korrigierend einzugreifen.

Generell legt die Weltbank seit einigen Jahren verstärkt Details der Projektdurchführung und der Risikokontrolle in die Hände ihrer Kunden. Bei der Finanzierungslinie „Program for Results“ (P4R), die vor vier Jahren eingeführt wurde, vereinbart die Bank mit dem Kreditnehmer ein Projektziel – zum Beispiel die Erhöhung der Einschulungsrate um einige Prozentpunkte – und überlässt es dem Kunden, wie er dieses Ziel erreicht. Projektrisiken lassen sich dabei nur schwer im Voraus bestimmen, weil die Bank gar nicht so genau weiß, was der Kunde tut; die Safeguards laufen weitgehend ins Leere.

Laut Korinna Horta macht sich die Bank das zuweilen zunutze, um fragwürdige Projekte aus dem Rampenlicht zu nehmen: So habe der Aufsichtsrat im vergangenen Jahr grünes Licht für einen P4R-Kredit für Äthiopien in Höhe von 600 Millionen US-Dollar zum Ausbau sozialer Grunddienste wie Bildung und Gesundheit gegeben, obwohl das inhaltlich vergleichbare Vorläuferprojekt, das noch nicht unter P4R lief, vom Inspection Panel gerügt worden war. Das Projekt hatte an ein Dorfentwicklungsprogramm der äthiopischen Regierung in der Region Gambella angeknüpft, in dessen Verlauf Dorfbewohner eingeschüchtert und vertrieben worden waren. Laut Horta gelten für P4R-Kredite die Standards der Nehmerregierung und nicht die der Weltbank, was ein Beschwerdeverfahren beim Inspection Panel praktisch ausschließt.

Abgesehen von „Program for Results“ probiert die Weltbank schon seit gut zehn Jahren in Pilotprojekten, was sie mit der derzeit laufenden Safeguard-Reform institutionalisieren will: stärker auf die Verfahren der Kreditnehmer zur Risikobewertung und -kontrolle zu setzen. Das geht nicht zuletzt auf das Drängen von Schwellenländern wie Mexiko oder Brasilien zurück, die nicht mehr akzeptieren wollen, dass ihnen die Bank jedes Detail vorschreibt, wo sie doch nach ihrer Ansicht selbst über geeignete Verfahren verfügen. Bei Umweltverträglichkeitsprüfungen haben viele Entwicklungsländer tatsächlich große Fortschritte gemacht, zeigen Studien; Nachholbedarf gebe es noch oft bei Sozialstandards wie dem Umgang mit indigenen Bevölkerungsgruppen oder mit Umsiedlungen. Vor allem afrikanische Regierungen kritisieren die Vorgaben zum Schutz von Indigenen, die in Lateinamerika weniger umstritten sind.

Entwicklungsorganisationen finden die Idee zwar richtig, die Entwicklungsländer eigenständiger handeln zu lassen und ihnen mehr Verantwortung zu geben. Sie fürchten aber, dass das unterm Strich den Schutz der Umwelt- und Sozialstandards schwächen könnte. Qays Hamad von der Weltbank sieht diese Gefahr nicht: Der Unterschied zum üblichen Verfahren, bei dem die Weltbank-Safeguards der Maßstab sind, sei gar nicht so groß. Denn in der Praxis verlasse sich die Bank nur dann auf Prüfverfahren und Standards der Kreditnehmer, wenn die ihren eigenen entsprechen. Korinna Horta wendet ein, es sei völlig unklar, nach welchen Kriterien die Bank das prüfe. Das World Resources Institute in Washington kommt indes in einer Studie zu dem Schluss, sowohl die Kreditlinie „Program for Results“ als auch die bisherigen Pilotprojekte zur Anwendung der ländereigenen Risikokontrolle hätten in den Projektländern das Bewusstsein für wirksame Umwelt- und Sozialstandards insgesamt gestärkt.

Wie weit reicht die Verantwortung?

Über allen Debatten über technische Details zur Ausgestaltung und zur Anwendung der Safeguards schwebt die grundsätzliche Frage, wie weit die Verantwortung und Kompetenz einer Entwicklungsbank reicht, von ihren Kunden die Einhaltung bestimmter Normen und Schutzstandards zu verlangen. Organisationen wie „urgewald“ wollen, dass die Weltbank sich selbst und ihre Kunden generell auf die Einhaltung der Menschenrechte verpflichtet. Das Management der Bank sieht das skeptisch, weil das die Safeguards überfrachten würde und viele Länder es nicht akzeptieren würden. So betont die indische Regierung in einer Stellungnahme, die gegenwärtige Safeguard-Reform müsse das Prinzip achten, dass die Weltbank „komplett unpolitisch“ sei. Und auch aus der Weltbank heißt es, die Safeguards seien dazu da, Kreditvereinbarungen abzusichern – und nicht den Kreditnehmern bestimmte Werte oder politische Überzeugungen aufzudrücken.

Eine schwache Haltung, vor allem des gegenwärtigen Weltbank-Präsidenten Jim Yong Kim, findet Korinna Horta. Ja, es gebe Widerstand dagegen, die Menschenrechte in einem neuen Safeguard-Regelwerk zu verankern. Aber solchen Gegenwind habe es zum Beispiel auch gegeben, als Kims Vorgänger James Wolfensohn Ende der 1990er Jahre gegen Korruption in der Entwicklungsfinanzierung vorgegangen sei. Auch das habe einigen Weltbank-Mitgliedern nicht gefallen. Doch Wolfensohn habe sich durchgesetzt, weil er überzeugt davon war, dass sich Entwicklung und Korruption nicht vertragen. Die Bank müsse endlich anerkennen, dass das auch für die Missachtung der Menschenrechte gilt, sagt Horta.

Rückenwind haben die Kritiker der Bank im vergangenen Jahr aus den Vereinten Nationen erhalten. In einem Bericht an die UN-Generalversammlung kritisierte der Sonderberichterstatter für extreme Armut und Menschenrechte, Philip Alston, die Weltbank als „menschenrechtsfreie Zone“; das Verständnis aus der Gründungszeit, die Bank gehe Politik nichts an, sei heute nicht mehr angemessen. Alston mahnte aber zugleich, auch „einige zivilgesellschaftliche Kräfte“ müssten ihre Forderungen überdenken: Die Weltbank könne nicht für alle menschenrechtlichen Ansprüche einstehen; es gebe Grenzen, was von ihr erwartet werden könne, und es gebe „legitime Fragen zu ihrem Mandat“. Alston warnt, „unzumutbare Forderungen“ würden nur diejenigen bestätigen, die dagegen sind, den Menschenrechten ein größeres Gewicht in der Bank zu geben.

Für die Kritiker der Weltbank ist klar: Es geht einfach ums Geschäft. Die Situation der Weltbank sei schwieriger geworden, die Konkurrenz wachse, sagt Korinna Horta, etwa in Gestalt der neuen Asiatischen Infrastrukturbank (AIIB). Das sei der Hintergrund, vor dem die Bank ihre Safeguards überarbeite, denn zu hohe Auflagen schrecken Kunden ab. Qays Hamad, der seit gut zehn Jahren in der Weltbank mit den Safeguards befasst ist, sieht es genau umgekehrt: „Die Safeguards sind ein wichtiges Instrument, um Umwelt- und Sozialrisiken sinnvoll zu managen. Für viele Mitgliedsländer ist das ausschlaggebend bei der Entscheidung für eine Projektfinanzierung durch die Weltbank.“