Lokal denken für regionalen Handel

Mit der Welle der Unabhängigkeit Anfang der 1960er Jahre bemühten sich die Staaten Afrikas verstärkt um wirtschaftliche Zusammenarbeit und Integration. Auch die Gründung der Afrikanischen Union (AU) im Jahr 2002 war ein bedeutender Schritt in Richtung Kooperation der afrikanischen Regierungen, auch wenn das in den zwei Jahrzehnten seither noch nicht die erhofften wirtschaftlichen Vorteile gebracht hat.

Trotz der derzeitigen Krise des Multilateralismus, die nun von der Corona-Pandemie noch verschärft wird, bieten wirtschaftliche Zusammenarbeit und Integration dem afrikanischen Kontinent in der zunehmend ökonomisch vernetzten Welt nach wie vor die größte Chance, seine Wettbewerbsfähigkeit in den globalen Liefer- und Wertschöpfungsketten zu steigern, langfristig anhaltendes Wachstum zu erzeugen und den wirtschaftlichen Wandel zu beschleunigen.

Die Globalisierung hat den grenzüberschreitenden Handel, die Mobilität von Kapital, Arbeiterinnen und Arbeitern und die internationale Arbeitsteilung erhöht. Die Schaffung größerer Märkte hat sich global günstig ausgewirkt. Ein wesentliches Element regionaler und internationaler Kooperation ist beispielsweise die Versorgung mit gemeinsam genutzten öffentlichen Gütern wie Wasser, Energie und Internetzugang. Afrika ist es allerdings bislang nicht gelungen, die Möglichkeiten der zunehmenden Marktintegration auszuschöpfen.

Wettbewerbsorientiertere Märkte?

Ein gemeinsamer Markt erleichtert auch eine koordinierte Reaktion auf Bedrohungen wie den Klimawandel und Pandemien. So haben die afrikanischen Zentren für Krankheitsbekämpfung und Prävention 150 Millionen Dollar bereitgestellt, um die Ausbreitung von Covid-19 zu verhindern; weitere 400 Millionen Dollar sind für medizinisches Material, Tests und Kontaktverfolgung auf dem Kontinent vorgesehen.

All das zeigt, wie wichtig Integration ist. Bedauerlicherweise profitiert Afrika hiervon bislang nur wenig. Die afrikanischen Volkswirtschaften sind zu klein und zersplittert, um im Wettbewerb der zunehmend globalisierten Welt mitzuhalten. Daher rückt für die afrikanischen Staatsführer ein gemeinsamer Markt nun zunehmend ins Zentrum ihrer Entwicklungsstrategien.
Den bislang entschlossensten Schritt in Richtung Marktintegration hat die AU mit der 2019 beschlossenen Panafrikanischen Freihandelszone (African Continental Free Trade Area, AfCFTA) unternommen, die bis auf Eritrea alle 55 afrikanischen Staaten unterzeichnet haben. Inzwischen wurden erste Schritte unternommen, um einen gemeinsamen Markt für Güter und Dienstleistungen auf dem Kontinent zu realisieren. Befürworter der Freihandelszone sind überzeugt, dass das Abkommen größere, wettbewerbsorientiertere Märkte schaffen wird, die Afrika helfen, ein für alle Mal das Kolonialerbe zu überwinden und zu echter wirtschaftlicher Einheit zu finden. Aber wie so oft steckt der Teufel im Detail der Implementierung.

Ruandas Präsident Paul Kagame hat 2017 in einer Rede vor den Staatschefs der AU ausdrücklich darauf hingewiesen, dass „Afrika eine Krise der Implementierung“ erlebt. Es fehlt sowohl an formellen In­stitutionen als auch am Druck von Interessengruppen mit der Folge, dass die mangelnde Umsetzung von Verträgen weitgehend folgenlos bleibt. So bleibt die Wirkung regionaler wie kontinentaler Abkommen oft begrenzt.

Dabei haben verschiedene regionale Wirtschaftsgemeinschaften längst die Bedeutung der Marktintegration auf dem Kontinent bewiesen. Die erste, die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (Economic Community of West African States, ECOWAS), wurde 1975 gegründet. Nach und nach kamen weitere mit ähnlichen Zielsetzungen hinzu, die allerdings fast alle die angestrebten Ziele der Marktintegration nicht erreicht haben.

Gründe dafür sind politische und wirtschaftliche Schwierigkeiten, nationalistische Tendenzen sowie schwache rechtliche Rahmen. So kann bis heute in der ECOWAS-Region von Freizügigkeit im Reiseverkehr nicht die Rede sein. Da etliche Mitgliedstaaten immer noch nicht das ECOWAS Travel Certificate ratifiziert haben oder umsetzen, lässt die Abschaffung des Visazwangs und anderer Einreisehürden für Aufenthalte bis zu 90 Tagen auf sich warten. Immer noch wird der freie Austausch von Waren und Dienstleistungen durch zahllose Kontrollpunkte und Sperren auf grenzüberschreitenden Straßen behindert. Schätzungen zufolge gibt es auf dem Landweg von Nigeria durch Benin, Togo und Ghana in die Côte d‘Ivoire 120 Sicherheits- und Grenzkontrollstellen, die den Warenverkehr behindern und zu enormen wirtschaftlichen Verlusten führen.

Nachteile des Protektionismus

Hinzu kommen Uneinigkeit in der Migrationspolitik, arbeitsrechtliche Diskriminierung von Angehörigen der Mitgliedstaaten und politische Spannungen. Im August 2019 schloss Nigeria zur Bekämpfung des Schmuggels seine Grenzen zu Benin und zum Niger. Dies veranlasste wiederum Ghana, dessen Bürger stark im Handel der Region engagiert sind, als Vergeltung im eigenen Land die Schließung nigerianischer Läden anzuordnen. Solche Vorgänge zeigen die Nachteile des Protektionismus, der dem Geist von ECOWAS und anderen Regionalabkommen zuwiderläuft.

Auch die Ostafrikanische Gemeinschaft (East African Community, EAC) bemüht sich seit 2009 um einen gemeinsamen Markt mit freiem Verkehr von Gütern, Arbeitskräften, Dienstleistungen und Kapital. Doch gut zwei Dutzend nicht tarifäre Handelshemmnisse der Mitgliedstaaten stehen dem im Weg. Zu diesen Hemmnissen gehören Qualitäts- und Sicherheitsbestimmungen, Einfuhrverbote und diverse Importgebühren. Diese Hürden sind nicht unüberwindlich, offenbaren allerdings, dass kontinentale und regionale Belange innen- und außenpolitischen Prioritäten untergeordnet sind.

Die Panafrikanische Freihandelszone gilt als entscheidender Schritt, endlich einen gemeinsamen Markt auf dem Kontinent zu schaffen. Sie könnte die vielen kleinen, fragmentierten Märkte Afrikas konsolidieren und insbesondere im exportorientierten Produktionssektor für freieren Kapitalfluss sorgen.

Mit dem Abkommen haben sich die afrikanischen Länder darauf festgelegt, die Zölle für 90 Prozent der gehandelten Waren abzuschaffen. Für sensible Produkte (7 Prozent) und Produkte einer Ausschlussliste (3 Prozent) sollen die Zölle erhalten bleiben; welche Waren in diese Kategorien fallen, ist noch nicht bekannt.

Mehr als ein Freihandelsabkommen

Doch die Panafrikanische Freihandelszone ist mehr als ein Freihandelsabkommen. In verschiedenen Protokollen werden Bereiche wie Reiseverkehr, Arbeitsmigration, Wettbewerb, Investitionen und geistiges Eigentum behandelt. Das Abkommen sollte am 1. Juli dieses Jahres in Kraft treten, allerdings musste der Termin verschoben werden, nachdem die Corona-Epidemie die Abschlussverhandlungen unmöglich machte. So viel Potenzial zur Erschließung der wirtschaftlichen Möglichkeiten auch in der Panafrikanischen Freihandelszone steckt: Die Implementierung wird schwierig werden; der jüngste Streit in der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft legt dies zumindest nahe. Willkürliche Grenzschließungen und Protektionismus, traditionell Hemmnisse für die afrikanische Integration, könnten auch die Umsetzung der Panafrikanischen Freihandelszone erschweren.

Um wirtschaftliche Integration dauerhaft zu fördern, ist ein neuer praktischer Ansatz erforderlich. Er sollte auf Erfolgsgeschichten grenzüberschreitender Zusammenarbeit aufbauen und die politischen Bedingungen der Kooperation und Integration in Afrika genau studieren. Ein pragmatischer, von der Innenpolitik gelenkter Ansatz für die regionale Zusammenarbeit kann verhindern helfen, immer wieder altbekannte Lösungsversuche auszuprobieren, die keinen Fortschritt bringen.

Das Afrikanische Zentrum für wirtschaftliche Transformation (ACET) empfiehlt in seinem demnächst erscheinenden Jahresbericht 2020, weniger von oben mit Abkommen und regionalen Organisationen zu agieren, sondern es mit einem Bottom-up-Ansatz zu versuchen, der auf regionale öffentliche Güter setzt. Bisher konzentrieren sich die Länder meist auf nationale Probleme, die grenzüberschreitende Lösungen verlangen, etwa die Nutzung gemeinsamer Wasserressourcen, die Entwicklung regionaler Energiemärkte, Fernstraßen oder eine digitale Infrastruktur für ganz Afrika. Doch auch regionale öffentliche Güter sind ein wesentliches Element der Integration. Ein regionales Rahmenwerk für öffentliche Güter müsste zunächst die bestehenden Abkommen unter die Lupe nehmen, um Kooperationsprobleme aufzuspüren und Anreize zu finden, sie zu beseitigen.

Ein Beispiel ist der Bau eines Staudamms am Oberlauf eines Flusses. So geht der Bau der Grand-Ethopian-Renaissance-Talsperre zwar gut voran, doch erfordert er die Zustimmung einer großen Anzahl von Interessenvertretern in Ländern stromabwärts wie Ägypten und dem Sudan. Wird die Wasserführung eines Flusses verändert, dann wirkt sich das auf Fragen der Energiegewinnung, der Bewässerung und des Flutmanagements aus. Hierfür müssen lokale Lösungen entwickelt werden, nicht zentrale, die dann von oben umgesetzt werden.

Dieser Ansatz beginnt mit einer grundsätzlichen Frage: Welche innenpolitischen Probleme werden durch die Bereitstellung eines regionalen öffentlichen Guts gelöst? Die Antwort führt zu pragmatischeren und realistischeren grenzüberschreitenden oder regionalen Abkommen. Die Planung von Verträgen und ergänzenden Protokollen auf der Grundlage eines Bottom-up-Ansatzes kann viele Fallstricke während der Umsetzung vermeiden. Selten entspringt erfolgreiche Kooperation allein aus regionalen Rahmenabkommen, die oft mehr das historische Erbe als die gegenwärtigen klimatischen, kulturellen, geologischen oder lokalen politischen Bedingungen widerspiegeln.

Regionale Zusammenarbeit ist generell erfolgreicher, wenn sie innenpolitische Anreize bietet, auf eine klare gemeinsame Herausforderung antwortet oder hilft, Konflikte zu vermeiden. Der Aufbau der Fähigkeit von Ländern und Organisationen, Probleme zu lösen, braucht Erfahrung; ein Vorgang, in dessen Verlauf die regionale Kooperation wiederholt den Zyklus von Problemdefinition, Programmimplementierung und Anpassung durchläuft. Das erhöht die Tragfähigkeit weiterer Kooperation und schafft mehr Verbundenheit. Der Jahresbericht 2020 des Afrikanischen Zentrums für wirtschaftliche Transformation spricht sich dafür aus, eher praktikable statt ideale Lösungen anzustreben, um die Umsetzung zu verbessern.

Wenn die Panafrikanische Freihandelszone erfolgreich sein soll, dann muss die auf Protektionismus ausgerichtete nationale Politik, die Handelsabkommen unterläuft, ein Ende finden. Ein problemorientierter Ansatz ist nicht an und für sich eine Lösung für sämtliche Fehlschläge bei der regionalen Integration. Doch die Fokussierung auf Machbarkeit kann langfristig die regionale Kooperation fördern. Wenn das Vertrauen in gewählte Lösungsansätze gestützt auf frühere Erfolge wächst, dann haben es einzelne Länder schwerer, sich ihren Verpflichtungen zu entziehen. Zugleich stärkt das die regionale Organisation und gibt ihr mehr Autorität gegenüber ihren Mitgliedern.

Aus dem Englischen von Thomas Wollermann.