Die neuen Weltordner

Das Ende der Sowjetunion bescherte der Welt einen „unipolaren Moment“ – plötzlich schienen die USA als die einzige verbliebene Supermacht dazustehen. Doch seitdem ist vieles geschehen, und die Erwartung, die Weltpolitik nach dem Kalten Krieg werde von Unipolarität geprägt sein, hat sich weitgehend aufgelöst. Die Länder des Südens haben inzwischen ihre Stimme erhoben, und insbesondere der Zusammenschluss der BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) scheint auf eine zunehmend multipolare Welt hinzudeuten. Das erfordert ein neues Denken, eine Reform globalen Regierens und neue Institutionen, um die drängendsten Probleme unserer Zeit zu lösen.

Von „Ländern des Südens“ statt von Entwicklungs- oder Schwellenländern zu sprechen, trägt der Tatsache Rechnung, dass diese Staaten längst geopolitischen Einfluss haben. Sie befinden sich schließlich nicht endlos im Stadium der „Entwicklung“ – einige sind wirtschaftlich und militärisch längst über Länder wie Frankreich oder Großbritannien hinausgewachsen.

In den vergangenen Jahren ist die Zahl der Publikationen, die sich mit dem Zustand der internationalen Zusammenarbeit befassen, sprunghaft gestiegen. Sie warnen vielfach, dass eine Krise des Multilateralismus und der Verfall der vom Westen dominierten Ordnung und seiner Institutionen zu einer chaotischen Welt ohne internationale Kooperation führen könnten. Doch das ist keineswegs ausgemacht, haben sich die Länder des globalen Südens in den vergangenen Jahrzehnten doch unübersehbar um Reformen der globalen Ordnung bemüht und neue Ideen für globales Regieren (global governance) beigesteuert, nicht ohne dabei auf die Mängel der vom Westen geführten multilateralen Institutionen hinzuweisen.

Die Krise des Multilateralismus als Chance

Statt also über den schwindenden Einfluss des Westens zu lamentieren, sollte man sich besser anschauen, was der globale Süden zu bieten hat. So wird vielleicht klar, dass in der „Krise“ des Multilateralismus auch die Chance steckt, eine neue und offenere multilaterale Ordnung zu schaffen.

Die Zahl von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, die Einfluss auf das System globaler Regierungsführung zu nehmen versuchen, ist deutlich gestiegen, und man wird diese Kräfte ohne Zweifel einbinden müssen. So kommt es inzwischen öfter vor, dass auf internationalen Konferenzen Denkfabriken ihre Studien vorstellen sowie Vertreter der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft mit politischen Entscheidungsträgern zusammentreffen. Dieser Trend war auf den letzten Gipfeltreffen der BRICS-Staaten, den Zusammenkünften des IBSA-Dialogforums Indiens, Brasiliens und Südafrikas sowie bei den jüngsten G20-Gipfeln zu spüren.

Das ist eine begrüßenswerte Entwicklung, sorgt dies doch für tiefere und dauerhaftere Beziehungen; schon jetzt kann kein Staat mehr bilaterale oder multilaterale Abkommen schließen, ohne die Zivilgesellschaft, die Wissenschaft und die Wirtschaft einzubinden.

Die Länder des globalen Südens versuchen nicht nur über die staatliche Ebene globale Reformen zu erwirken. Auch ihre Wissenschaftler und ihre zivilgesellschaftlichen Organisationen mischen kräftig mit. Von Zeit zu Zeit tun diese Organisationen sich mit Vertretern des Westens zusammen, um das noch aus der Zeit der Bretton-Woods-Konferenz von 1944 stammende System zu kritisieren – ein System, das dafür sorgt, dass die Leitung der Weltbank stets den Amerikanern und die Führung des Internationalen Währungsfonds den Europäern überlassen bleibt, obwohl die meisten Probleme auf deren Tagesordnung die Entwicklungsländer betreffen.

Schwierige Konsensfindung auf der Weltbühne

Angesichts neuer Akteure auf der Weltbühne ist es ohne eine globale Supermacht, die willens und in der Lage ist, anderen Ländern ihre Vorstellungen aufzuzwingen, schwieriger geworden, einen Konsens zu finden. Die Staaten des Südens konnten über den Hebel ihrer wachsenden Wirtschaftsmacht partielle Reformen der bestehenden globalen Institutionen durchsetzen. Gleichzeitig gründen sie eigene Entwicklungsbanken als Alternativen zur Weltbank und zum IWF, etwa die  New Development Bank (NDB) der BRICS-Staaten und die Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) unter chinesischer Führung. Auch die Shanghai Cooperation Organisation und das IBSA-Dialogforum versuchen, ein Wörtchen mitzureden.

So entstehen neue Strukturen neben den traditionellen internationalen Organisationen, in denen die Staaten des Südens zeigen, was sie in Sachen Entwicklung und internationaler Kooperation zu leisten vermögen. Das stellt alte Selbstverständlichkeiten in Frage: Auf dem Weg zu einer multipolaren Weltordnung machen sich die Ideen des globalen Südens auch in den traditionellen Institutionen globaler Regierungsführung bemerkbar, insbesondere in der internationalen Entwicklungspolitik.

Die Reformbemühungen der Staaten des Südens konzentrieren sich auf Institutionen wie den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die Welthandelsorganisation (WHO), den IWF und die Weltbank, also die zentralen Strukturen, die von den Siegermächten des Zweiten Weltkriegs geschaffen wurden. Während die BRICS-Mitglieder China und Russland einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat haben, fordern Brasilien, Indien, Südafrika und sämtliche Mitglieder der IBSA-Gruppe eine Reform dieser Gremien, die den aktuellen politischen und ökonomischen Verhältnissen des Globus besser Rechnung trägt.

Der Süden setzt vor allem auf Vermittlung und Dialog

Bei allen Unterschieden zwischen den Ländern des Südens ist ihnen gemeinsam, dass sie bei der Konfliktlösung dem Dialog den Vorzug vor militärischen Mitteln geben. An dieser Position, oft als Prinzip der „Nichteinmischung“ in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten formuliert, wird häufig kritisiert, sie bemäntele Untätigkeit. Man darf jedoch nicht übersehen, dass Länder wie Südafrika häufig als Vermittler in Konflikten gefragt waren, etwa in Simbabwe, Südsudan und in der DR Kongo. Dass der globale Süden vor allem auf Vermittlung und Dialog setzt, lässt auf eine Welt hoffen, in der weniger oft zu militärischen Mitteln gegriffen wird.

In der Welthandelsorganisation WTO fordern die Staaten des Südens vor allem faire Handelsabkommen und mehr Transparenz statt Absprachen im kleinen Kreis. Teilweise umgehen die Industriestaaten die WTO, indem sie regionale Handels- und Investitionsabkommen schließen. Das hat sich ganz deutlich im Fall der inzwischen auf Eis liegenden Verhandlungen um das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) zwischen den Vereinigten Staaten und Europa gezeigt, das die Karte des Welthandels neu zeichnen wollte.

Trotz dieses vorläufigen Fehlschlags kamen die Länder, die sich in der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) zusammentun wollten, auch nach dem Ausstieg der USA unter Donald Trump zu einem Abkommen. Die USA versuchen unterdessen, den Welthandel durch die Neuverhandlung diverser bilateraler Abkommen mit einzelnen Ländern und Wirtschaftsblöcken in ihrem Sinn neu zu gestalten.

Die Länder des Südens stehen dem skeptisch gegenüber. In dieser Hinsicht fordern sie eher eine Rückkehr zur Politik der WTO und zu den Prinzipien der ins Stocken geratenen Doha-Gespräche, die den Schwerpunkt auf einen entwicklungsfördernden Handel legten und nicht einfach auf Freihandel um jeden Preis. Sie sind sich auch der Gefahren bewusst, die eine allzu unbedachte Öffnung ihrer Märkte darstellt, ohne zugleich politisch steuernd einzugreifen. Der Süden will eine Politik machen dürfen, die ihre Industrieproduktion stärkt. Die Länder des Westens sperren sich bislang, obwohl sie selbst von genau einer solchen Politik in der Vergangenheit vielfach profitiert haben.

Gründung eigener Organisationen

Die BRICS-Länder sind aber nicht nur an der strategischen Neuausrichtung der bestehenden Institutionen beteiligt, sie verfolgen ihre Ideen auch mit der Gründung eigener Organisationen. Die New Development Bank der BRICS-Staaten ist ein Beispiel dafür, wie die Staaten des Südens auch von außen Druck auf die globalen Institutionen ausüben. Das Potenzial der Bank geht über reine Kreditvergabe hinaus. Sie hat das Zeug, eine Wissensbank zu werden und neue Ideen zur Entwicklungspolitik zu verbreiten und zu realisieren. Bislang hat sie über 1,5 Milliarden US-Dollar an Krediten an Entwicklungsprojekte in den BRICS-Ländern für erneuerbare Energien und den Straßenbau vergeben.

Das verdeutlicht die wachsende Rolle dieser Länder als Quelle von Geld und von entwicklungspolitischen Ideen. So spielt die Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank eine wichtige Rolle bei der Finanzierung der Belt and Road Initiative, einer der großen Visionen von Chinas Präsident Xi Jinping, die große Infrastrukturmaßnahmen in den Ländern entlang der historischen Seidenstraße fördert.

Die alten, aus dem Abkommen von Bretton Woods hervorgegangenen Institutionen sind offenbar nicht in der Lage, die Bedürfnisse der Entwicklungsländer zu befriedigen, insbesondere wenn es um Infrastruktur geht. Neben China füllen inzwischen auch Indien und Südafrika mit eigenen Entwicklungsbanken diese Lücke.

In dieser neuen Landschaft werden Kredite weniger an politische Bedingungen geknüpft, die oft die Handlungsfreiheit der Empfängerländer einschränken und für sie vielfach nachteilige Konsequenzen haben – wofür der Westen in der Vergangenheit vielfach kritisiert worden ist. China knüpft seine Investitionen im Rahmen der Belt and Road Initiative nicht an politische Forderungen, sondern legt Wert auf die Solidität und Finanzierbarkeit der Projekte – auch als Antwort auf die Kritik, teilnehmende Länder wie Sri Lanka könnten sich mit den Krediten aus China überschulden.

Die Schaffung neuer Institutionen unter Führung von Ländern des globalen Südens wird ihnen einen Zuwachs von Macht bei der Gestaltung der politischen und ökonomischen Weltordnung geben. Es ist zu erwarten, dass in Zukunft die Vorstellungen des Entwicklungshilfeausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der bislang maßgeblich die Standards internationaler Entwicklungszusammenarbeit gesetzt hat, weniger Einfluss haben wird. Dafür wird man in weiten Teilen der Welt mehr auf den Süden hören, der bereits mit verschiedenen Entwicklungsmodellen experimentiert. Dies wird auch zu mehr gemeinsamer Forschung und Politikberatung durch Wissenschaftler aus dem Süden und dem Norden führen.

Falls der Welt ein größerer Konflikt erspart bleibt, wird die entstehende multipolare Ordnung wohl eine sein, in der verschiedene Denkschulen koexistieren. Die Zeiten sind dann vorbei, in denen eine Hegemonialmacht durch ihre ökonomische und militärische Überlegenheit einfach Konsens erzwungen hat. Statt des eines Modells, das für alle passen soll, können Regionalmächte größere Souveränität in ihren Einflussgebieten ausüben und zugleich offene Beziehungen zum Rest der Welt unterhalten.

Aus dem Englischen von Thomas Wollermann.