Die unsichtbare Hand versagt

Die Euphorie war groß, als die Vereinten Nationen im September 2015 die Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (SDGs) verabschiedeten. Endlich eine globale Agenda, die aus der Krise herausführen soll. Inzwischen hat sich die Begeisterung gelegt. Immer deutlicher werden die Fallstricke, die im Kleingedruckten der Agenda angelegt sind.

Denn nicht über eine gerechte Verteilung vorhandener Ressourcen sollen die Ziele verwirklicht werden, sondern in erster Linie durch Wirtschaftswachstum. Wobei alle Länder für die benötigten Mittel selbst aufkommen müssen. Doch um die breit gefächerte SDG-Agenda umzusetzen, bedarf es großer Anstrengungen und sehr viel Geld. Vorsichtige Schätzungen belaufen sich auf drei bis vier Billionen Dollar pro Jahr. Mit den knapp 150 Milliarden Dollar, die gegenwärtig von den Industrieländern für die Entwicklungszusammenarbeit aufgewendet werden, kommt man nicht weit. Auch die 64 Milliarden Dollar, die von privaten Philanthropen beigesteuert werden, bleiben nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Wie also soll die Umsetzung der SDGs finanziert werden?  

Politiker wie der belgische Entwicklungshilfeminister und Unternehmer Alexander De Croo behaupten, die Lösung zu kennen. Auf der Brüsseler Hilfsgütermesse AidEx 2017 hat er sein Konzept vorgestellt: Die wundersame Umwandlung von Milliarden in Billionen gelinge, wenn die unzureichenden öffentlichen Mittel genutzt würden, um Anreize für private Kapitalgeber zu schaffen. Nachhaltige Hilfe, so De Croo, verlange nicht nach mehr „Geben“, sondern nach mehr „Investieren“.

Zukunftsmusik? Keineswegs. Seit einigen Jahren schon beschäftigen sich Entwicklungspolitiker mit der Frage innovativer Finanzierungskonzepte, die privates Kapital für soziale und ökologische Zwecke nutzbar machen sollen. An Geld mangelt es ja nicht. Es ist sogar im Überfluss vorhanden. Aufgrund der neoliberalen Finanz- und Steuerpolitik ist es nur nicht dort, wo es gebraucht wird. Dem Mangel an öffentlichen Mitteln, um die SDGs zu erreichen, stehen riesige private Vermögen gegenüber, deren Verwalter heute händeringend nach profitablen Anlageoptionen suchen. Die Lücke, die der Kahlschlag in der Sozialpolitik  in den zurückliegenden Jahrzehnten hinterlassen hat, machen sich nun Kapitalanleger zunutze.

Die Politik der Entpolitisierung

Die Dominanz der Ökonomie ist nicht vom Himmel gefallen. Sie ist das Resultat einer Politik, die der französische Soziologe Pierre Bourdieu treffend als „Politik der Entpolitisierung“ beschrieben hat. Ihr ist es gelungen, die marktradikale Umgestaltung der Welt als ökonomische zwangsläufig darzustellen. Ziel dessen, was wir heute Globalisierung nennen, war nicht, weltgesellschaftliche Verhältnisse zu schaffen, sondern die Ende der 1960er Jahre ins Stocken geratene Kapitalverwertung wieder anzukurbeln. Damals schienen die Grenzen einer auf Massenkonsum ausgerichteten Wirtschaft erreicht und Renditen nur noch über die Senkung der Produktionskosten möglich, unter anderem durch Steuerbefreiungen und die Liberalisierung der Waren- und Kapitalmärkte.

Zum neoliberalen Laboratorium wurde Chile. Dort putschte 1973 General Pinochet gegen die demokratisch gewählte Regierung von Salvador Allende. Im Windschatten der Diktatur übernahmen Ökonomen, die beim Nestor der neoliberalen Wirtschaftstheorie Milton Friedman in Chicago studiert hatten, das Ruder. Die „Chicago Boys“ zwangen dem Land eine Rosskur auf, die später als „Washington Consensus“ der ganzen Welt verordnet wurde – ein Bündel von wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die nur ein Ziel hatten: um jeden Preis ökonomische Stabilität und Rendite sichern.

In den Folgejahren wurden den Ländern des Südens die Daumenschrauben angelegt. Wollten sie in Umschuldungsverhandlungen kreditfähig bleiben, mussten sie „Strukturanpassungsprogramme“ über sich ergehen lassen, die Haushaltskürzungen, Steuersenkungen, die Privatisierung öffentlicher Daseinsvorsorge, den Abbau von Handelsbeschränkungen und die Schaffung von Investitions- und Exportanreizen umfassten. Mit dem Verzicht auf fiskalische und regulative Maßnahmen, die es erlaubt hätten, die Ökonomie sozial zu zähmen, sollten sich die Regierungen selbst aller Handlungsoptionen berauben.

Auch in der Entwicklungszusammenarbeit schlug sich die neoliberale Umgestaltung der Welt nieder. Mehr und mehr wurde die Idee einer sich selbst tragenden, auf Nachhaltigkeit zielenden Entwicklung aufgegeben. An die Stelle von Strategien, die auf die Befriedigung von Grundbedürfnissen und eine integrierte ländliche Entwicklung zielten, traten verstärkt Programme zur Stärkung von Marktkräften. Die Idee einer Entwicklung von unten wurde verdrängt von der Vorstellung, über die Förderung von Handel und Investitionen Entwicklung von oben erzeugen zu können.

Doch das Versprechen, dass mit der Stärkung der Ökonomie auch etwas für die Armen abfallen würde, hat sich als Trugschluss erwiesen. Noch heute warten wir auf den „Trickle Down“-Effekt, so ein sarkastischer Kommentar des Wirtschaftsnobelpreisträgers Paul Krugman. Von den astronomisch angewachsenen Kapitalvermögen, die infolge von Steuerkürzungen und Deregulierung entstanden sind, ist unten wenig angekommen. Dafür gibt es umso mehr soziale Verunsicherung und schrumpfende Haushalte – zum Sterben zu groß, zum Leben zu klein.

Marktradikalität: Fatal für den Süden

Vor allem für die Bewohner im globalen Süden hatte die aufgezwungene Marktradikalität fatale Auswirkungen. Dort, wo die Institutionen öffentlicher Daseinsvorsorge, wo Gesundheitsversorgung und Bildungseinrichtungen kaum entwickelt waren, haben die Einschnitte in die Sozialbudgets zu ihrer fast vollständigen Aushöhlung geführt.

Die Durchdringung der Lebenswelten durch das ökonomische Kalkül hat auch vor dem Helfen nicht halt gemacht. Immer klarer wird heute, wie Hilfe vor allem der Anpassung an die gesellschaftlichen Fehlentwicklungen dient und sich dabei in eine Handelsware verwandelt.

Nicht zuletzt auf der Brüsseler AidEx, der Messe für Profis in Not- und Entwicklungshilfe,  wird das deutlich, wo zuletzt über 200 Dienstleister aus aller Welt ihr Angebot ausgestellt haben. Präsentiert wurden Allwetterzelte für den Notfall, das Handling von Nahrungsmittellieferungen, satellitengestützte Kommunikationstechnik, Solarballons für die Stromversorgung von Flüchtlingslagern, wartungsarme Wasserfilter, Schutzanzüge aller Art, geländegängige Fahrzeuge, Transporthubschrauber plus dazugehörige Fallschirme für die Lieferung von Hilfsgütern in unzugänglichen Gebieten. So sinnvoll und hilfreich solche Produkte im Einzelnen sind,  gibt ihre warenförmige Zurschaustellung doch zu denken. Beworben werden technische Lösungen, nicht aber Ideen, wie den Ursachen des dramatisch wachsenden Krisengeschehens begegnet werden könnte.

Ein einfacher Gedanke geisterte durch die Messehalle: Da Politik zu einer menschenwürdigen Gestaltung der Lebensumstände immer weniger imstande und Krisen offenbar unabwendbar seien, sollten alle – Helfer und sogar die Bedürftigen – selbst initiativ werden, um in Eigenverantwortung mit den immer widriger werdenden Lebensumständen zurechtzukommen. Konsequent konzentrierten sich die wenigen Stände, die keine technischen Lösungen anzubieten hatten, auf die Präsentation von Business-Modellen und Managementtools. Mit ein wenig Know-how könnten bisherige Hilfsempfänger lernen, in ihren Dörfern zu Wasserverkäufern zu werden, um sich als Kleinunternehmer am eigenen Schopf aus dem Elend zu ziehen.

Hier wird auch das neue Menschenbild deutlich, das dem entwicklungspolitischen Handeln heute zugrunde liegt. Nicht mehr die Umstände, sondern die Menschen selbst seien für ihre Lage verantwortlich. Aus dem Drängen auf gesellschaftliche Transformation ist ein Bemühen um Anpassung geworden. Wo vor einigen Jahrzehnten noch die im Christentum wurzelnde herrschaftskritische „Pädagogik der Befreiung“ versuchte, Menschen von Ausbeutung zu befreien, geht es heute nur noch um eine in vielen entwicklungspolitischen Programmen betonte „Financial Literacy“: eine Schulung im betriebswirtschaftlichen Abc. Partizipative, auf Veränderung drängende Prozesse stören das betriebswirtschaftlich definierte Effizienzgebot. Für sozialen Wandel, der kaum planbar und voller Eigensinn ist, gibt es da keinen Platz mehr.

Und hier schließt sich der Kreis. Mit der Reduktion auf technisch-instrumentelle Lösungen wird Hilfe warenförmig und interessant für Kapitalanleger. Mehr und mehr private Unternehmen machen sich heute die Lücke zunutze, die der Kahlschlag in der Sozialpolitik hinterlassen hat.

„Impact Investing“ („wirkungsorientiertes Investieren“) ist das neue Zauberwort. Es steht für Investitionen, die neben einer finanziellen Rendite auch soziale und ökologische Wirkungen erzielen wollen. Von einer neuen Partnerschaft zwischen Geschäftswelt und Sozialwesen ist bereits die Rede. Kapitalanleger sollen Geld und Gutes zugleich mehren können. Bis 2020 soll sich das Geschäft auf 400 Milliarden bis hin zu einer Billion ausweiten, heißt es beim in New York ansässigen Global Impact Investing Institute.

Kapitalisierung der Hilfe

In Deutschland hat sich Impact Investing noch nicht durchgesetzt. Noch immer ist hierzulande Daseinsvorsorge vor allem die Aufgabe von Wohlfahrtsverbänden und öffentlichen Einrichtungen. An diesem Prinzip wollen Akteure wie die Bertelsmann-Stiftung, die Deutsche Börse AG und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften wie KPMG nun rütteln. Gemeinsam engagieren sie sich in der gemeinnützigen Phineo AG, die sich als Servicestelle für Kapitalanlagen im Sozialwesen versteht. Phineo vermittelt Kapital an zivilgesellschaftliche Initiativen und berät sie in der Anwendung betriebswirtschaftlicher Managementkriterien.

Zu den von Phineo propagierten neuen Finanzierungsinstrumenten zählen unter anderem Social Impact Bonds (Sozialanleihen). Das sind vertraglich geregelte Partnerschaften zwischen staatlichen Stellen, zivilgesellschaftlichen Organisationen und Investoren, um dringend gebotene soziale Maßnahmen zu finanzieren. Dabei steuern private Investoren das für ein Projekt notwendige Kapital bei, Hilfsorganisationen sorgen für die Umsetzung und Regierungen bürgen dafür, dass die Investoren nach dem erfolgreichen Abschluss der Maßnahmen ihr Geld aus öffentlichen Mitteln zurückerhalten, zuzüglich einer zuvor vereinbarten Rendite. Wo es keine zahlungskräftigen staatlichen Stellen gibt, wie dies in vielen Ländern des Südens der Fall ist, übernehmen ausländische Geldgeber oder private Stiftungen die Rückfinanzierung des eingebrachten Kapitals. Dann spricht man von Development Impact Bonds, von Entwicklungsanleihen.

Die Gefahren, die in der Kapitalisierung der Hilfe lauern, sind immens. Sie zeigen sich exemplarisch beim ersten Humanitarian Impact Bond, der 2017 vom Genfer Internationalen Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) herausgegeben wurde. Um den immer größer werdenden Aufgaben entsprechen zu können, reicht dem IKRK das Jahresbudget von 1,7 Milliarden Franken nicht mehr. Die 26 Millionen Franken, die für den Bau von drei Rehabilitationszentren für Kriegsopfer in Mali, Nigeria und der Demokratischen Republik Kongo gebraucht werden, kommen nun von europäischen

Rückversicherungsgesellschaften, die nach Abschluss der Maßnahme von den Regierungen von Belgien, der Schweiz, Großbritannien und Italien refinanziert werden. Werden die Projektziele nicht erreicht, bekommen die Geldgeber nur 70 Prozent ihrer Einlagen zurück. Im Erfolgsfalle wird die Einlage komplett erstattet, verzuckert mit einer Rendite von sieben Prozent. Mit Blick auf die derzeit üblichen Renditen (im boomenden Immobilienmarkt liegen sie bei rund vier Prozent) ist das ein hervorragendes Geschäft. Nach der Logik solcher Anleihen ist nicht ausgeschlossen, dass Rüstungskonzerne demnächst gleich zweimal verdienen können: das erste Mal beim Verkauf von Kriegswaffen und dann noch einmal bei der Versorgung der Kriegsopfer, letzteres hoch subventioniert aus Steuermitteln.

Zahl der Prothesen als Erfolgsmaßstab

Die Rückversicherungsgesellschaften, die dem IKRK das Kapital für den Aufbau der Zentren bereitstellen, wollen nicht einfach nur geben, sondern auch Geld sehen. Ob am Ende ein „Return on Investment“ herausspringt, entscheidet sich an der Frage, ob die gesetzten Ziele erreicht werden. Je komplexer die Ziele, desto größer das Risiko des Scheiterns. Dagegen lassen sich weniger ambitionierte Ziele mit geringerem Risiko und schneller erreichen. Im Falle der Reha-Zentren hat man sich darauf geeinigt, den Erfolg an der Zahl der hergestellten und angepassten Prothesen zu messen.

Die Frage aber, ob Rehabilitationsbemühungen gelingen, geht weit über die Bereitstellung von Prothesen hinaus. Entscheidend ist, ob Menschen mit Behinderungen einen Platz in der Gesellschaft finden oder Opfer von Stigmatisierung bleiben. Ob sie Zugang zu Sozialrenten oder anderen Formen der Kompensation haben. Oder ob die Gesellschaft zu Inklusionsbemühungen bereit ist. All das blendet der erste Humanitarian Impact Bond aus.

Für unternehmerisch denkende Investoren, die gern von Impact reden, lauern in solchen Zusammenhängen obskure Unwägbarkeiten und Risiken. Lukrativer und daher attraktiver sind Maßnahmen, die zeitnah und einfach zu verwirklichen sind. Wo betriebswirtschaftliche Kennziffern dominieren, gibt es für eine umfassende Sichtweise keinen Platz. Die Gefahr ist groß, dass bei solcher Art Finanzierung Vorhaben mit komplexeren Zielen und nicht vorhersagbarem Verlauf unter den Tisch fallen.

Die Privatisierung der Entwicklungszusammenarbeit, die im Humanitarian Impact Bond des IKRK ihren vorläufigen Höhepunkt gefunden hat, wird das soziale Handeln von Hilfsorganisationen und Sozialverwaltungen verarmen lassen. Wird dieser Trend nicht umgekehrt, dann werden große Ziele aus mehr als 50 Jahren Entwicklungspolitik wie Völkerverständigung, Frieden und Gerechtigkeit zunehmend an Bedeutung verlieren.