Sind die Nachhaltigkeitsziele nutzlos?

Pro: Philipp Krause
"Die SDGs sind ein erdachtes Monster"

Die neuen Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) werden keinen Fortschritt für Entwicklungsländer bringen. In den 17 Zielen geht es ausdrücklich darum, Gesellschaften zu transformieren, um Hunger und Armut zu beenden, die Versorgung mit Diensten etwa für Gesundheit und Bildung zu verbessern, soziale Sicherung sowie Frieden und noch einiges mehr zu schaffen. Allerdings haben die Autoren der SGDs weder das Mandat, eine derart umfassende und beispiellose Transformation zu fordern, noch gibt es Grund zu der Annahme, dass die Umsetzung gelingen wird.

Technisch betrachtet sind die SDGs ein Abkommen zwischen souveränen Staaten. Solche Abkommen sind so alt wie die Staaten selbst, und ihr Erfolg hängt unter anderem davon ab, wie stark sie auf innerstaatliche Institutionen bauen und innerstaatliche Machtverhältnisse berücksichtigen. Ein Abkommen, das nur die Beziehungen von Staaten zueinander betrifft, lässt sich noch relativ einfach verwirklichen – ein Friedensabkommen etwa, in dem Regierungen vereinbaren, nicht mehr gegeneinander zu kämpfen. Regulierende Abkommen hingegen wie das Montreal-Protokoll zum Schutz der Ozonschicht oder ein wirksames Klimaschutzprotokoll sind viel schwerer umzusetzen, weil dafür sehr viele Staaten auf sehr spezifische Weise innenpolitisch aktiv werden müssen.

Doch selbst diese Art Abkommen ist nichts im Vergleich zum Umfang, der Tiefe und der Detailliertheit der Nachhaltigkeitsziele. Es ist ausgeschlossen, dass sich alle Staaten dieser Welt so perfekt untereinander abstimmen könnten, um so viele spezifische und ambitionierte Ziele gleichzeitig zu erreichen. Zum einen funktionieren Politik und entwicklungspolitischer Fortschritt so nicht, zum anderen sollten derart tiefgreifende Entscheidungen den Entwicklungsländern selbst überlassen bleiben.

Zudem werden die vermutlich vergeblichen Versuche der Geberländer, neue und umfassendere Angebote für Bildung, Gesundheitsversorgung, soziale Sicherung und andere Grunddienste aufzubauen, die Entwicklungsländer dabei behindern, solche Angebote selbst zu schaffen. Es gibt eine Menge Belege dafür, dass etwa die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Papers), mit denen die Vorläufer der SDGs, die Millenniumsziele, in den Entwicklungsländern verankert werden sollten, zu teuren Parallelstrukturen geführt und die Regierungen kaum gestärkt haben. Der gegenwärtige Hype um eine „Datenrevolution“ zur Unterstützung der Nachhaltigkeitsziele lässt erahnen, dass sich Ähnliches wiederholen wird.

Im Gegensatz zum Programm der SDGs werden Regierungen weiter auf die langsame und schwierige Transformation ihrer Institutionen setzen müssen, wenn sie vorankommen wollen. Beamte und Politiker kümmern sich vorrangig um die Probleme, die unmittelbar vor ihnen liegen. Warum? Weil sie ihre Jobs behalten wollen und weil die komplizierten innenpolitischen Machtverhältnisse sie dazu drängen. So wie Bismarck, der im Deutschen Reich den Sozialstaat geschaffen hat, um die Sozialisten von der Regierung fernzuhalten. Fortschritt dieser Art ist naturgemäß heftig umstritten. Und er ist nicht von Politikern abhängig, die das Richtige wollen.

Auf diese Weise wurden auch Fortschritte bei den Millenniumszielen zur Armutsbekämpfung erzielt: nicht weil es einen Plan der Vereinten Nationen gab, sondern weil Regierungen aus eigenem Antrieb vorankommen wollten. China hat vermutlich nichts gegen den Beifall aus aller Welt, aber die Politiker der Volksrepublik dürften die internationale Agenda kaum beachtet haben, als sie in den 1990er und den 2000er Jahren für das enorme Wachstum gesorgt haben, das eine beispiellose Zahl von Menschen von der Armut befreit hat.

Die Regierungen, die die entwicklungspolitische Kärrnerarbeit leisten müssen, haben begrenzte Kapazitäten; und jeder Schritt nach vorn ist mühsam, vor allem in armen und fragilen Staaten. Sie können es sich nicht leisten, sich mit neuen Messgrößen, Prüfberichten sowie Strategien und Plänen zu befassen. Für die Regierungen der Entwicklungsländer sind die Nachhaltigkeitsziele eine Schimäre: ein erdachtes Monster, zusammengesetzt aus nicht zueinander passenden Teilen, und ein nicht erfüllbarer Traum.

Kontra: Imme Scholz
"Die SDGs sind ein enormer Fortschritt"

Sind die SDGs ein Plan ohne politische Legitimität und ohne Aussicht auf Erfolg? Wäre es besser, Geber und Entwicklungsländer ignorierten die SDGs? Diese Schlussfolgerung ergibt sich aus der Analyse von Philipp Krause.

Dem stimme ich nicht zu. Aus meiner Sicht ist die 2030-Agenda, deren Kern die SDGs bilden, ein enormer Fortschritt: Die neuen Ziele verbinden die Debatte über Entwicklung und Wohlstand endlich wieder mit der Umweltpolitik – angesichts des Klimawandels und der Gefahren, die mit der Überschreitung anderer planetarer Grenzen gegeben sind, ist das ein unendlich wichtiges politisches Signal. Und sie verpflichten alle Länder dazu, dies mit Hilfe nationaler Reformen anzugehen und dabei stärker international zu kooperieren. Außerdem ist es gelungen, mit Ziel 16 nicht nur Frieden und Sicherheit, sondern auch gute Regierungsführung und politische Teilhabe als Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung in der Agenda zu verankern.

Die SDGs sind universelle Ziele, gültig für alle Länder. Dies vor allem unterscheidet sie von ihren Vorläufern, den Millenniumsentwicklungszielen (MDGs). Die MDGs waren von Experten der Vereinten Nationen und der Weltbank als Vorgaben für die Länder des Südens erarbeitet worden, ohne diese jedoch daran zu beteiligen. Ihre Schwerpunkte galten für die meisten Geber danach als nicht mehr verhandelbar.

Die SDGs hingegen wurden von 70 Regierungsvertretern im Rahmen der Vereinten Nationen ausgehandelt und von allen Mitgliedsstaaten beschlossen. So kann man auch vage Formulierungen und weiche Kompromisse in der Agenda erklären. Das Mandat dafür war ihnen von der UN-Konferenz über nachhaltige Entwicklung 2012 in Rio de Janeiro gegeben worden, in deren Abschlusserklärung 54 mögliche Handlungsfelder genannt worden waren. Ende September beschlossen die Länder auf dieser Grundlage die 17 Nachhaltigkeitsziele.

Die Legitimität der SDGs ist damit wesentlich stärker als die der Millenniumsziele, und das war bei der beschlussfassenden Versammlung der Vereinten Nationen auch zu spüren. Dies hängt aber nicht nur mit Prozessen, sondern auch mit Relevanz zusammen. Lant Pritchett, Fachmann für Entwicklungspolitik an der Harvard Kennedy School, hat in einem Blog festgestellt, die SDGs seien zwar „ein großes Durcheinander“, aber dennoch erkennbarer als die MDGs auf die vorrangigen Bedürfnisse der Bevölkerungsmehrheit in den Entwicklungsländern ausgerichtet. Deren Prioritäten waren laut Konsultationen der UN in Vorbereitung auf die SDGs: gute Bildungssysteme und Gesundheitsversorgung für alle, mehr Beschäftigung und eine gute Regierungsführung. Dazu hatten sich die MDGs nur ausschnittweise oder gar nicht geäußert.

Welche Rolle spielt die Entwicklungspolitik für die Umsetzung der SDGs? Der Erfolg der Ziele hängt erstens davon ab, ob es gelingt, Reformkoalitionen in  den Ländern zu schmieden. Jedes Land ist aufgefordert, nationale Ziele und Umsetzungspläne zu formulieren, die die eigenen Gegebenheiten und Prioritäten wiederspiegeln und dazu beitragen, die gemeinsam verabredeten Ziele zu erreichen. Dafür gibt es keine Erfolgsgarantie, denn kein UN-Beschluss, kein Überprüfungsverfahren kann eine solche Garantie geben. Auch großzügigere Finanzierungszusagen der reichen Länder für die Länder des Südens könnten dies allein nicht sichern, so wünschenswert sie auch gewesen wären.

Zweitens hängt der Erfolg von verstärkter internationaler Zusammenarbeit ab. Entschiedene Umsetzungsschritte in den reichen Ländern und Kooperationsangebote können den Reformdruck auf den Süden stärken. Entwicklungszusammenarbeit wird insbesondere für die ärmsten und die von Konflikten gezeichneten Länder wichtig bleiben. Aber wir werden auch neue Instrumente brauchen, um globale öffentliche Güter wie den Klimaschutz und gemeinsame Lern- und Reformvorhaben reicher und armer Länder zu finanzieren.

Tiefgreifende Reformen bringen immer Kosten und Verteilungskonflikte mit sich, die weder in reichen noch in armen Ländern autoritär gelöst werden können, sondern ausgehandelt werden müssen. Daher müssen sich  Deutschland und die EU für politische Teilhabe und Rechtsstaatlichkeit in den Ländern des Südens einsetzen und eigene unmittelbare Interessen – etwa an Stabilität und Sicherheit – gegebenenfalls hintenanstellen.