Sicherheitskonzept von der Stange

Dieses Land ist wunderschön, es müsste eigentlich Touristen anziehen“, schwärmte Rudolph Giuliani. „Liebend gern würde ich hier einen Golfplatz bauen.“ Der ehemalige Bürgermeister von New York wusste wohl nicht, dass es in El Salvador schon zwei Golfplätze gibt – aber kaum jemand spielt darauf. Touristen kommen schon gar nicht, das Land gilt als eines der gefährlichsten der Welt. Genau deshalb kam Giuliani. Seit 2002, unmittelbar nach seinem Ausscheiden aus dem New Yorker Rathaus, betreibt er die Beratungsfirma Giuliani Partners LLC, die sich als Spezialist für Notfall- und Krisenmanagement anpreist. Im Mai wurde er nach El Salvador eingeladen, um einen Plan zu präsentieren, der das Land zu dem machen soll, was bislang nur eine Schwärmerei Giulianis ist: ein Paradies für Touristen.

Schon eine Woche vor seiner Ankunft wurden die Erwartungen geschürt. Giuliani werde ein Konzept präsentieren, mit dem „die Probleme des Landes innerhalb von neun Monaten geregelt werden können“, versprach Jorge Daboub, der Vorsitzende der Nationalen Vereinigung der Privatwirtschaft (ANEP). Mitglieder des Unternehmerverbands hatten Giuliani im Jahr zuvor bei einer ähnlichen Präsentation im Nachbarland Guatemala gesehen, waren begeistert und hatten danach beschlossen, ihn ebenfalls unter Vertrag zu nehmen. Seine Firma sollte eine Analyse der Sicherheitslage in El Salvador erarbeiten und daraus Handlungsanweisungen für die Politik ableiten.

Die Lage ist ernst: In den ersten drei Monaten dieses Jahres wurden in dem knapp sechs Millionen Einwohner zählenden zentralamerikanischen Land im Durchschnitt jeden Tag vierzehn Menschen ermordet. Den größten Teil der Toten stellen junge Männer von der Mara Salvatrucha und Barrio 18, zwei großen Jugendbanden, die zusammen rund 70.000 Mitglieder haben. Sie fechten blutige Kriege um Einflussgebiete für Drogenhandel und Schutzgelderpressung aus. Aber auch Polizisten, Staatsanwälte oder ganz normale Bürger werden unter zum Teil grausamen Umständen umgebracht.

Nicht nur El Salvador leidet unter solch überbordender Gewalt, den Nachbarn Guatemala und Honduras geht es ähnlich. Das so genannte nördliche zentralamerikanische Dreieck gilt als weltweit gewalttätigste und unsicherste Region außerhalb von Kriegsgebieten. Es ist eine für den internationalen Drogenhandel strategisch wichtige Brücke; mehr als 80 Prozent des in Südamerika produzierten Kokains quert diese Länder auf dem Weg nach Mexiko und in die USA. Zum Drogenhandel sind längst weitere Betätigungsfelder des organisierten Verbrechens gekommen: eine regelrechte Entführungsindustrie; Syndikate, die grenzüberschreitend gestohlene Autos verschieben; Schlepperbanden, die illegale Migranten in den Norden schleusen und viele Frauen in Bordelle zwingen.

Magnet für die Wirtschaftselite

Einmal im Jahr lädt der Unternehmerverband ANEP nicht nur seine Mitglieder, sondern auch den Präsidenten des Landes in eines der teuren Hotels der Hauptstadt, um der Regierung seine Sicht auf das Land vorzustellen, verbunden mit Vorschlägen, wie die Wirtschafts- und Sozialpolitik zu gestalten sei. Laut Umfragen ist das Hauptproblem der Verbandsmitglieder die Kriminalität: Sie zwinge die Unternehmen zu hohen Ausgaben für die Sicherheit und mache El Salvador für Investitionen aus dem Ausland unattraktiv. Ein Mann, der in seiner Zeit als Bürgermeister von New York (1994 bis 2001) mit seiner Null-Toleranz-Politik die Kriminalitätsrate um mehr als die Hälfte heruntergedrückt hat, ist da interessant – auch wenn Menschenrechtsorganisationen ihn wegen seiner zum Teil rabiaten Methoden kritisiert hatten. Doch den Unternehmerverband interessieren Zahlen, und die sprechen für Giuliani: 66 Prozent weniger Morde, 40 Prozent weniger Vergewaltigungen, 72 Prozent weniger Überfälle, 73 Prozent weniger Eigentumsdelikte.

In El Salvador zog Giuliani 1500 Zuhörer an. Die gesamte Wirtschaftselite war gekommen: die Besitzer von Banken, Handelshäusern, Sicherheitsunternehmen und Fabriken. Dazu Minister, Parlamentsabgeordnete aller Parteien, Staatsanwälte und Richter. Nur 2011 hatte die ANEP-Veranstaltung ähnlich viel Zulauf. Damals war der ehemalige kolumbianische Präsident Álvaro Uribe zu Gast und auch er sprach darüber, wie er mit harter Hand gegen Gewalt vorgegangen war. Freilich herrscht in Kolumbien ein Bürgerkrieg, während in El Salvador eine ehemalige Guerilla-Organisation an der Regierung ist, und auch die Verhältnisse in New York sind nicht eben vergleichbar.

Präsident Salvador Sánchez Cerén, der zu Beginn der Veranstaltung am Ehrentisch Platz genommen hatte, nahm von Giuliani ein dickes Dokument in Empfang, das den Titel „El Salvador hat eine Zukunft!“ trägt. Dann verabschiedete er sich, ließ aber die Mitglieder seines Sicherheitskabinetts für den Vortrag zurück. Die hörten zunächst sehr allgemein gehaltene Ratschläge: Um Kriminalität zu bekämpfen, so Giuliani, „braucht man eine Strategie, einen Plan und politischen Willen“. Und man müsse die zur Verfügung stehenden Mittel „dort einsetzen, wo sie am meisten benötigt werden“. Oberste Priorität müsse dabei die territoriale Kontrolle durch den Staat haben. Als er New York als Bürgermeister übernommen habe, erzählte er, hätten Drogenhändler die Stadt im Griff gehabt. „Heute kontrollieren sie keine einzige Straße mehr, sie sind einfach verschwunden.“

Um zu wissen, wo mit der Arbeit zu beginnen sei, empfahl er dringend eine unter seiner Ägide von der New Yorker Polizei entwickelte computergestützte Datenbank, ergänzt um ein Netz von Überwachungskameras. Damit könne man die Schwerpunkte der Kriminalität erfassen, um dann gezielt Polizeikräfte einzusetzen. Bislang wird das System vor allem in US-amerikanischen Großstädten angewendet. In El Salvador aber werden 57 Prozent aller Morde in nur dünn besiedelten ländlichen Gegenden begangen.

Giulianis Analyse fußt auf der Befragung von Polizeichefs, des Generalstaatsanwalts und einiger Richter. Sein Team hat zudem ein paar Gefängnisse besucht, und Giuliani erntete tosenden Applaus, als er ein Mobiltelefon aus der Hosentasche zog und sagte: „Die Regierung muss die Gefängnisse neu strukturieren. Warum zum Teufel haben Gefangene in Haftanstalten Mobiltelefone? Warum nimmt man sie ihnen nicht ab?“ Das Problem ist in El Salvador lange bekannt. Die Gefängnisse sind mit derzeit über 29.000 Häftlingen heillos überbelegt, ausgelegt sind sie für knapp über 8000. Das schlecht ausgebildete und schlecht bezahlte Wachpersonal ist völlig überfordert, das Leben in den Haftanstalten wird in der Regel von den Gefangenen selbst organisiert. Sie hatten nie Probleme, Wachleute zu bestechen, um an Drogen und Mobiltelefone zu kommen. Vor allem Schutzgelderpressungen werden häufig aus dem Gefängnis heraus organisiert.

Keine neuen Konzepte

Polizei, Staatsanwaltschaft und Richter müssten enger zusammenarbeiten, forderte Giuliani. So lange sich diese Institutionen noch nicht einmal einig seien über statistische Daten von Morden und anderen Delikten, könnten sie auch nicht am selben Strang ziehen. „Sie müssen sich zusammensetzen; sie brauchen dieselben Kriterien und Maßstäbe, um Delinquenten ins Gefängnis zu bringen.“ Ferner müsse man das Jugendstrafrecht verschärfen, eine Datenbank mit genetischen Fingerabdrücken von Straftätern aufbauen und die kriminalistischen Fähigkeiten der Polizei verstärken, um nicht nur auf manipulierbare Zeugen angewiesen zu sein.

Danach aber werde alles besser: Wenn es erst einmal gelungen sei, die Kriminalität niederzukämpfen, könne man in einem zweiten Schritt an Sozialprogramme denken. „Dann werden neue Arbeitsplätze entstehen, bessere Wohnquartiere und bessere Schulen.“ Giuliani wiederholte wortwörtlich Sätze, mit denen er schon im Oktober vergangenen Jahres Unternehmer im Nachbarland Guatemala begeistert hatte.

Angesichts solcher Konzepte von der Stange fiel die Reaktion der Regierung verhalten aus. „Die Problematik in El Salvador ist anders als in anderen Ländern“, sagte Sicherheitsminister Benito Lara. „Ich sehe keinen Anlass, mich über Ratschläge zu freuen, die ohne länderspezifische Erfahrung erteilt werden, und schon gar nicht werde ich sagen: Das wird nun gemacht.“ Nahezu alle Vorschläge Giulianis seien zudem bereits umgesetzt. So habe man längst die zehn Gemeinden identifiziert, in denen am meisten Gewaltverbrechen begangen werden, und konzentriere dort die polizeilichen Anstrengungen. Was noch fehle, das scheitere am Geld und an den technologischen Möglichkeiten.

Tatsächlich wird das, was Giuliani „Null Toleranz“ nennt, in El Salvador, Guatemala und Honduras seit fünfzehn Jahren unter dem Namen „Harte Hand“ praktiziert. Gefährliche Armenviertel werden nachts durchsucht, jungen Leuten, die man auf Grund ihrer Kleidung und ihrer Tätowierungen für Mitglieder von Jugendbanden hält, werden verhaftet. Der Kriminalität ist man dadurch nicht Herr geworden. Im Gegenteil: Die vorher nur lose miteinander verbundenen Banden organisierten sich in den Gefängnissen straffer und operieren heute viel professioneller.

Der Jesuit José María Tojeira, ehemals Rektor der Zentralamerikanischen Universität von San Salvador, hält Giulianis Vorschlag deshalb für „Zeitverschwendung“. Man könne nicht sinnvoll über eine Bekämpfung der Gewalt diskutieren, ohne die im Land herrschende „Ungerechtigkeit, die ins Auge springende soziale Ungleichheit und die schwachen staatlichen Institutionen“ anzusprechen. Tojeira ist Mitglied eines von der Regierung einberufenen Sicherheitsrates, in dem Vertreter von sechzig wissenschaftlichen, sozialen und religiösen Institutionen, Parteien und Verbänden einen Aktionsplan ausgearbeitet haben. Er enthält 130 Vorschläge, die in vielem mit Giulianis Konzept übereinstimmen, anders als dieses aber mehr Gewicht auf die Verbrechensprävention legen. Das Problem: Die Umsetzung dieser Vorschläge würde zwei Milliarden US-Dollar kosten, rund die Hälfte des jährlichen Staatsetats.

Auch Vertreter des Unternehmerverbands ANEP sitzen in diesem Sicherheitsrat und haben die Vorschläge mitgetragen. Eine Steuererhöhung zur Finanzierung des Plans aber lehnen sie ab, obwohl die Steuereinnahmen des Staats und der Gemeinden derzeit zusammen bei gerade einmal 16,6 Prozent des Bruttoinlandprodukts betragen. Wieviel sich ANEP das Gutachten von Giuliani hat kosten lassen, ist nicht bekannt. Im Vertrag sei vereinbart worden, darüber Stillschweigen zu wahren. Als Berater des Bürgermeisters von Mexiko-Stadt im Jahr 2003 hatte Giuliani vier Millionen US-Dollar kassiert, hat das mexikanische Nachrichtenmagazin „Proceso“ herausgefunden.

Der Tag, an dem er seine Vorschläge in El Salvador präsentierte, war außergewöhnlich: 35 Menschen wurden ermordet. Im gesamten Monat Mai waren es 635 – im Durchschnitt zwanzig am Tag. New York hat gut zwei Millionen Einwohner mehr das das kleine zentralamerikanische Land. 1993, als Giuliani das Bürgermeisteramt übernahm, hat es dort in einem durchschnittlichen Monat 125 Tötungsdelikte gegeben. In El Salvador gab Giuliani Ratschläge zur Lösung eines Problems, das er in dieser Dimension nie kennengelernt hat.