Das Volk soll herrschen – doch nicht so!

Um bedeutende Ankündigungen zu machen, wählt Evo Morales, der linke Präsident Boliviens, oft den Tag der Arbeit am 1. Mai. Im Jahr 2013 gab er an diesem Tag in seiner Rede an die Nation die Ausweisung von USAID aus Bolivien bekannt. Nach seinen Worten hatte die Entwicklungshilfebehörde der amerikanischen Regierung, die seit 1964 Programme in Bolivien umsetzte, sich einer „konspirativen Politik“ schuldig gemacht, die mit normalen Regeln der internationalen Zusammenarbeit nicht vereinbar seien.

USAID dementierte die, wie sie es nannte, „haltlosen Vorwürfe“. Die Entwicklungsagentur behauptete, ihre Arbeit sei darauf gerichtet, den Lebensstandard der Armen in Bolivien zu heben. Schon 2008 hatte Morales die Ausweisung des US-Botschafters Philip Goldberg angeordnet, weil der – so der Vorwurf - regierungsfeindliche Bewegungen in Santa Cruz im Osten Boliviens gefördert habe. 2009 musste auch die amerikanische Drogenbekämpfungsbehörde (Drug Enforcement Administration, DEA) das Land verlassen. Im Gegenzug wies Washington den bolivianischen Botschafter aus und entzog Bolivien die Handelspräferenzen, die Koka produzierende Andenländer erhielten, um dort legale Einkommensmöglichkeiten zu fördern.

Seit den 1980er Jahren hatte USAID eine bedeutende Rolle im von den USA angeführten „Drogenkrieg“ in Bolivien gespielt, vor allem in der Provinz Chapare im Departement Cochabamba. Hier trat Evo Morales zuerst in Erscheinung: als Gewerkschaftschef und politischer Führer der Kokabauern (cocaleros) in dem Gebiet. Damit befanden er und USAID sich lange Zeit in entgegengesetzten Lagern. Als Morales vor der Präsidentschaftswahl 2002 (in der er nur knapp unterlag) zu einer nationalen politischen Größe aufstieg, drohte der damalige US-Botschafter mit dem Ende sämtlicher Hilfszahlungen, falls die Bolivianer es wagen sollten, für Morales zu stimmen.

Die Rolle von USAID in Bolivien ist von Linken lange kritisiert worden. Paradoxerweise dürfte ihre Unterstützung für Demokratiebestrebungen in den 1990er Jahren zusammen mit der Förderung für soziale Reformen dazu beigetragen haben, jenen politischen Freiraum zu öffnen, in dem Evo Morales zum nationalen Führer werden und die Rolle der US-Behörde bei der Kokavernichtung angreifen konnte. So lief die Drogenvernichtungspolitik am Ende den amerikanischen Interessen in Bolivien zuwider. Denn sie trug dazu bei, der Wahl einer Regierung den Weg zu ebnen, die schon das Konzept der Vernichtung ablehnte.

Bis zum Ende des bolivianischen Militärregimes wollte das US-Außenministerium vor allem die Ausbreitung des „Kommunismus“ in Bolivien verhindern. Als 1982 eine zivile Regierung an die Macht kam, verschoben sich die Prioritäten: Jetzt sollten vor allem das Problem der Armut angepackt und die demokratische Regierungsform gefestigt werden. Darüber hinaus waren die USA zunehmend besorgt wegen des Anbaus, der Verarbeitung und des Vertriebs von Drogen. Die Militärregierungen hatten Bolivien zwischen 1980 und 1982 im Bündnis mit örtlichen Drogenmafias regiert, und genau zu der Zeit wuchs der Kokaanbau infolge der rasch steigenden Nachfrage nach Kokain in den USA und anderen Industrieländern stark.

USAID kämpfte ohne Erfolg gegen die Drogen

Bis in die 1990er Jahre finanzierte USAID im Chapare, dem Zentrum des illegalen Anbaus für Kokain, in erster Linie Alternativen zum Koka-Anbau. Aufgrund der Gewinne aus dem Anbau dieser Pflanze zog die von Tropenwald geprägte Provinz Zuwanderer aus allen Teilen Boliviens an – zwischen 1967 und 1987 wuchs die Bevölkerung dort um das Zehnfache. Versuche, alternative Anbaupflanzen zum Koka zu fördern, waren allerdings nie sonderlich erfolgreich. Deshalb unterstützte USAID die zwangsweise Vernichtung von Koka im Chapare, die Präsident Hugo Banzer Suárez, ein enger Verbündeter der USA, in seiner Amtszeit von 1997 bis 2001 mit großem Eifer betrieb. Zwischen 1998 und 2002 gab USAID für alternative Entwicklung in Drogen produzierenden Regionen 750 Millionen US-Dollar aus, eines ihrer größten Programme in Lateinamerika.

Damals begann USAID auch, die Demokratisierung in Bolivien zu fördern. Gleichzeitig unterstützte sie Regierungen, die wegen ihrer wirtschaftsfreundlichen Politik und der Beschränkung der Macht von linksgerichteten Gewerkschaften als enge Verbündete der USA galten. Solche Programme begannen in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre, erreichten aber unter Präsident Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-97) ihren Höhepunkt. Mit dem 1993 vorgestellten „Plan de Todos“ (Plan für alle) wollte Sánchez des Lozada institutionelle Reformen auf den Weg bringen, die das Fundament für liberale Wirtschaftsreformen bilden sollten.

USAID unterstützte zusammen mit multilateralen Institutionen wie der Weltbank damals verschiedene Dezentralisierungsinitiativen, allen voran den Plan für Volksbeteiligung (Popular Participation, PP). Mit diesem Plan wollte Sanchéz de Lozada die Lokalverwaltung ausbauen. In ganz Bolivien sollten Gemeindeverwaltungen geschaffen und lokale Strukturen eingeführt werden, mit deren Hilfe zivilgesellschaftliche Organisationen eine Aufsichtsfunktion übernehmen sollten. Die US-Behörde wollte unter anderem die Schulungsmöglichkeiten für lokale Beamte verbessern und Mechanismen zur Korruptionsvermeidung aufbauen. Auch eine Verfassungsreform sowie Bildungs- und Landbesitzreformen gehen auf Sánchez de Lozada zurück.

Reformen und politische Unruhen

Inwieweit diese Reformen zu den politischen Unruhen beigetragen haben, die das Land zu Beginn des neuen Jahrtausends erschütterten, ist umstritten. Popular Participation öffnete neue Räume und Ressourcen für lokale Politik, die für die Zentralregierung immer weniger kontrollierbar war. Das wurde nirgends deutlicher als im Chapare, wo sich die Gewerkschaft der cocaleros geschickt eine Wählerbasis aufbaute und die Partei Movimiento al Socialismo (MAS) gründete, die schließlich Morales an die Macht brachte. Zudem bestärkten die Bildungs- und Landreformen die Forderungen nach Rechten für die Indigenen, was wenige Jahre später die Anziehungskraft der MAS stärken sollte. Unbeabsichtigt unterstützte USAID somit Programme, die am Ende die Entwicklung der MAS förderten.

Einen Beitrag zur Stabilisierung der bolivianischen Wirtschaft und Politik leisteten USAID und andere multilaterale wie bilaterale Geber in den Neunzigerjahren im Rahmen der Initiative zur Entschuldung Hochverschuldeter armer Länder (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC); darunter erhielt Bolivien großzügige Schuldenerleichterungen. Unmittelbar vor den Wahlen 2005 profitierte Bolivien von einem Erlass von Schulden gegenüber der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds. Das sollte, wie sich herausstellte, es der MAS wesentlich leichter machen, den politischen Einfluss der Geber von Entwicklungshilfe zurückzudrängen.

Allerdings beruhte der Aufstieg der MAS auch auf anderen Triebkräften zu Beginn des neuen Jahrtausends. Er war Ausdruck von wachsendem Unmut in der Bevölkerung gegenüber einer von Eliten gesteuerten Demokratie, in der zwar Wahlen stattfanden, aber keine politischen Alternativen geboten wurden. Außerdem erwiesen sich die mit dem „Plan für alle“ verbundenen Versprechen – vor allem dass die Liberalisierung der Wirtschaft Arbeitsplätze schaffen würde – zunehmend als Illusion. Ende der Neunzigerjahre erlebte Bolivien zudem einen Konjunktureinbruch, der die wirtschaftliche Lage noch verschlechterte. Die große Unterstützung für die MAS bei den Präsidentschaftswahlen im Jahr 2002 zeigte das Ausmaß des Protests gegen den Status quo und machte die MAS zur wichtigsten Oppositionspartei.

In dem erdrutschartigen Sieg von Evo Morales 2005 zeigte sich, dass die neoliberalen Reformen daran gescheitert waren, Gruppen jenseits des politischen Establishments zu befrieden. Deren Widerstand äußerte sich immer schärfer in Protestbewegungen, die in den ersten Jahren des neuen Jahrtausends die politische Landschaft erschütterten. Das begann mit dem sogenannten Wasserkrieg in Cochabamba 1999, als soziale Bewegungen gegen Pläne mobil machten, die Wasser- und Abwasserversorgung in Boliviens drittgrößter Stadt zu privatisieren. Eine Vielzahl anderer Protestbewegungen der bis dato Ausgeschlossenen zog nach: Gruppen von Indigenen im Hoch- und Tiefland, Rentner, landlose Bauern, im Osten gewerkschaftlich organisierte Arbeiter und natürlich die cocaleros, deren Haupterwerbsquellen durch die Zwangsvernichtung von Koka zerstört wurden.

Der Kampf gegen die Kokavernichtung als Symbol

Der MAS gelang es, diese verschiedenen sozialen Bewegungen als vereinte Wählerschaft zusammen zu bringen. Eine der stärksten einigenden Kräfte war der Nationalismus: Das Land sollte nicht länger von den Vereinigten Staaten, dem IWF, der Weltbank und der Gebergemeinschaft bevormundet werden. Der Kampf gegen die von den USA unterstützte Kokavernichtung im Chapare wurde zu einem Symbol für das Bestreben, der Souveränität Boliviens Geltung zu verschaffen.

Wegen ihrer Rolle im Chapare geriet USAID neben der DEA zwangsläufig in die Schusslinie der neuen Regierung. Und indem sie ein enges Bündnis mit Kuba und Venezuela schmiedete, richtete die MAS von Anfang an ihre Attacken gegen den amerikanischen „Imperialismus“, nicht nur in Bolivien, sondern in ganz Lateinamerika.

Nach seinem Amtsantritt im Januar 2006 nahmen Morales und die MAS Reformen in Angriff – insbesondere die Renationalisierung ehemals staatlicher Unternehmen, die unter Sánchez de Lozada in den 1990ern teilprivatisiert worden waren, und die Reform der Verfassung. Beides bedeutete nicht unbedingt einen Konfrontationskurs mit Washington. Zum einen war die amerikanische Investitionstätigkeit in Bolivien verhältnismäßig gering, zum anderen ist eine Verfassungsreform im Wesentlichen eine innenpolitische Angelegenheit. Erst der Verdacht, dass die US-Botschaft in die gewaltsamen Unruhen verwickelt war, die sich im September 2008 in Santa Cruz und anderen östlichen Departements an der Forderung nach radikaler Autonomie von La Paz entzündeten, veranlasste die Regierung Morales, den US-Botschafter auszuweisen.

Morales gab die repressiven Aspekte der von den USA unterstützten Kokavernichtungspolitik auf und regulierte die Kokaproduktion: Bauern durften nun eine festgelegte Anbaufläche mit Koka bepflanzen, aber nicht mehr. Zusammen mit dem traditionelleren Ansatz, Bauern zur Erzeugung alternativer landwirtschaftlicher Produkte zu bewegen, erwies sich diese Politik als erfolgreich. Zahlen des UN-Büros für Drogen- und Verbrechensbekämpfung in Wien zeigen, dass die Anbauflächen von 28.900 Hektar im Jahr 2007 auf 23.100 Hektar 2013 geschrumpft sind.

Der wirtschaftspolitische Spielraum der Regierung Morales wurde enorm begünstigt vom Rückgang der äußeren Verschuldung dank der Schuldenerlasse in der Zeit vor ihrem Amtsantritt, kombiniert mit dem großen Einkommenszuwachs aus Erdgasverkäufen an Brasilien und Argentinien. Die verbesserte Zahlungsbilanz und der solide Regierungshaushalt machten Bolivien von ausländischen Geldgebern, insbesondere dem IWF und der Weltbank, unabhängig. Zum ersten Mal seit der Rückkehr zur Demokratie im Jahr 1982 besaß eine Regierung die Freiheit, ihre wirtschaftspolitischen Strategien und Ziele selbst zu bestimmen. Der 2006 verabschiedete Fünfjahresplan löste sich von den politischen Bedingungen, die früheren Regierungen auferlegt worden waren: Morales konnte den Kurs der Privatisierungen und Kürzungen des Staatshaushalts aus den 1990ern umkehren.

Seine Wiederwahl im Jahr 2009 mit 64 Prozent der Stimmen und seine erneute Wiederwahl 2014 mit 61 Prozent zeigen, dass die Regierungspolitik insgesamt relativ erfolgreich war. Und sie bestätigen die Wahrnehmung unter bolivianischen Wählern, dass das Land seit 2006 für seine eigenen Interessen und nicht mehr für die der USA oder der internationalen Bankengemeinschaft eingetreten ist. Für ein Land, das seit seiner Unabhängigkeit als politisch instabil galt, ist das eine beachtliche Leistung. Man kann sagen, dass der Versuch von USAID, in den 1990er Jahren die Demokratie zu fördern, auf sie selbst zurückgefallen ist: Am Ende ist sie wohl Opfer ihres eigenen Erfolgs geworden.

Aus dem Englischen von Juliane Gräbener-Müller.