Vom Ernten und Verteilen

Autor

Bernd Ludermann

ist Chefredakteur von "welt-sichten".

Trotz der Rückschläge ab Mitte der 1990er Jahre hat sich langfristig die Ernährungslage in Entwicklungsländern aber verbessert. So führen zwar Bürgerkriege und Dürren weiter zu Hungersnöten wie jüngst in Ostafrika. Sie fordern aber nicht mehr Hunderttausende oder gar Millionen Tote wie Ende der 1960er Jahre im Biafra-Krieg in Nigeria oder 1973 und 1985 am Horn von Afrika. Kriege oder die Willkür totalitärer Staaten haben die schlimmsten Hungerkatastrophen verursacht. So hatte die Zwangskollektivierung und -industrialisierung in China zu Beginn der 1960er Jahre mindestens 30 Millionen Hungertote zur Folge. Ein ähnliches Regime herrscht heute nur noch in Nordkorea. Zudem konnten nach dem Kalten Krieg viele Bürgerkriege im Osten und Süden Afrikas, aber auch etwa in Kambodscha und Nicaragua beigelegt werden. Nicht zuletzt werden akute Hungersnöte heute schnell zum internationalen Skandal, die Nothilfe ist wirksamer als früher – auch wenn sie oft zu spät einsetzt oder von Kriegsparteien behindert wird.

Hungersnöte sind aber nur die Spitze des Eisbergs. Sehr viel mehr Menschen haben ständig oder periodisch zu wenig zu essen. Ihre Zahl kennt niemand genau. Die Daten der FAO geben an, wie viele längere Zeit weniger als ein Minimum an Kalorien zur Verfügung haben. Sie sind mit großen Unsicherheiten behaftet (siehe Kasten Seite 16) und sagen nichts über die Qualität der Nahrung, etwa ob sie genug Vitamine und Mineralien enthält. Es spricht aber viel dafür, dass sie große Trends widerspiegeln.

Demnach ist der Welthunger „afrikanischer“ geworden: In Afrika südlich der Sahara leidet heute ein größerer Teil der Bevölkerung unter Nahrungsmangel als in Asien, vor vierzig Jahren war es umgekehrt. Zwar hungern in Asien noch immer mehr Menschen als in Afrika, weil 60 Prozent der Weltbevölkerung dort leben, in Afrika südlich der Sahara knapp 13 und in Lateinamerika knapp neun Prozent. Aber in Asien hat sich die Lage viel schneller verbessert. In Afrika ist die Unterernährung zudem „tiefer“, das heißt den Hungernden fehlen im Durchschnitt noch mehr Kalorien bis zum Ausreichenden. In Südasien dagegen ist Fehlernährung, also Mangel an Vitaminen, Mineralien oder Eiweiß, ein größeres Problem.

Was hat in den 1980er Jahren den Hunger zurückgedrängt? Der Agrarökonom Hartwig de Haen, der von 1990 bis 2005 beigeordneter Generaldirektor der FAO war, nennt als ersten Faktor die Grüne Revolution: In Asien wurden in den Kleinbetrieben, die dort vorherrschen, neue Getreidesorten, Kunstdünger und Pflanzenschutzmittel eingeführt. Dazu wurden Kleinbauern vom Staat mit Beratung, Krediten, Investitionen in die Infrastruktur und Ankaufprogrammen zur Preisstabilisierung unterstützt. So konnten die Erträge der bewässerten Flächen und die Produktion von 1965 bis 1990 etwa verdoppelt werden (in Südasien etwas früher als in Ost- und Südostasien). Das war nach Ansicht der meisten Experten eine notwendige Voraussetzung, um trotz hohen Bevölkerungswachstums den Hunger zurückzudrängen.

Das heißt nicht, dass Hunger schlicht das Ergebnis einer zu geringen Agrarproduktion ist und deren Steigerung automatisch die Zahl der Hungernden senkt. Der indische Ökonom Amartya Sen hat 1983 gezeigt, dass sogar große Hungersnöte wie 1973 in Äthiopien nicht in einem absoluten Mangel an Nahrung im betroffenen Land begründet waren, sondern in einem „Versagen der Anspruchsrechte“ (entitlement failure): Hungern muss, wer den Zugriff auf verfügbare Nahrung verliert – zum Beispiel weil diese zu teuer wird und er oder sie weder Reserven hat noch Anspruch auf Hilfe.

Die Grüne Revolution war jedoch für die Hungerbekämpfung wichtig, weil die meisten Länder in Asien damals Agrargesellschaften waren, in denen das Sozialprodukt und die Einkommen überwiegend aus der Landwirtschaft stammen. Sind deren Überschüsse gering, dann treten oft Hungerkrisen auf, wie sie auch für Europa in der frühen Neuzeit typisch waren: Auf Missernten folgen Preissteigerungen bei Getreide, die Löhne und (was Hirtennomaden besonders trifft) die Viehpreise sinken, Bauern mit kleinen oder schlechten Äckern können nicht dazu verdienen, Tagelöhner verlieren ihren Lebensunterhalt. Sie alle leiden dann Not, wenn nicht Reiche ihre Speicher öffnen oder der Staat eingreift.

In solchen agrarischen Gesellschaften, betont die Weltbank im Weltentwicklungsbericht von 2008, muss Wirtschaftswachstum in der Landwirtschaft beginnen. Nahrungsmittel waren in den 1970er Jahren auf dem Weltmarkt inflationsbereinigt deutlich teurer als heute, erklärt Josef Schmidhuber von der Studiengruppe Globale Perspektiven der FAO. Zollschutz sorgte für noch höhere Preise in vielen Entwicklungsländern. Wo die Grüne Revolution Fuß fasste, erhöhte sie die durchschnittlichen Einkommen in der Landwirtschaft, von denen die Mehrzahl der Armen lebte, sowie das Angebot auf den Binnenmärkten – die Nahrungspreise sanken.

Der zweite entscheidende Faktor für den Rückgang des Hungers in Asien waren die Reformen in der Volksrepublik China seit 1978 und ähnlich ab 1986 im ebenfalls kommunistischen Vietnam. Einschränkungen für bäuerliche Familienbetriebe wurden aufgehoben; der Aufschwung der Landwirtschaft und die ländliche Industrialisierung ebneten in den 1980er Jahren in China Hunderten von Millionen den Weg aus der Armut. Der Fortschritt verlangsamte sich nach Mitte der 1980er Jahre, und Landgebiete blieben im Verhältnis zu den großen Industriezentren an der Küste wieder zurück. Dennoch war der Rückgang des Hungers in China beispiellos.

Südamerika war schon damals stärker urbanisiert und hatte mehr landwirtschaftliche Überschüsse. Dort war Hunger kein Produktionsproblem, sondern eins des Zugangs zu Nahrung und der Armut, erklärt Josef Schmidhuber. In Teilen Mittelamerikas und der Karibik ist das bis heute anders und der Anteil der Hungernden höher.

Vor allem aber fiel Afrika südlich der Sahara zurück. Der Subkontinent hatte laut der Weltbank schlechtere Voraussetzungen für die Verbreitung der Grünen Revolution, weil er dünner besiedelt ist als Asien und Bewässerungslandwirtschaft dort kaum Tradition hat. Zudem litten Afrikas Bauern unter schwachen Institutionen und schlechter Politik, erklärt Theo Rauch, der am Seminar für ländliche Entwicklung in Berlin lehrt und als Entwicklungsexperte in vielen Ländern Afrikas gearbeitet hat. Viele Regierungen hatten dort in den 1970er und 1980er Jahren Organe zur Förderung der Bauern – zum Beispiel Beratungsdienste. Auch stabilisierten sie die Ankaufpreise. Sie setzten sie aber für die Bauern zu niedrig fest – zum Nutzen der politisch einflussreicheren Städter.

Im Laufe der 1980er Jahre änderten sich zudem die globalen Rahmenbedingungen. Die Weltmarktpreise für Getreide fielen stark – nicht zuletzt weil Europa wachsende Überschüsse erzeugte und zu Dumpingpreisen exportierte. Das, so betont Bernhard Walter von „Brot für die Welt“, hat etwa in Afrika, auf den Philippinen oder in Honduras einheimischen Landwirten schwer geschadet und Hunger befördert. Etwa gleichzeitig, seit Ende der 1980er Jahre, mussten sich viele Entwicklungsländer Strukturanpassungsprogrammen unterwerfen, ihre Märkte öffnen und staatliche Dienste abbauen. Beratungsleistungen für Landwirte wurden beendet und staatliche Ankaufprogramme eingestellt. Als Folge schwanken nun die Erzeugerpreise stark mit den Jahreszeiten, erklärt Rauch. Weil aber auch Afrikas Bauern Bargeld brauchen, müssen sie ihre Erzeugnisse nach der Ernte verkaufen, wenn sie billig sind, und später Nahrung zukaufen, wenn sie teuer ist. So haben sie am Ende weniger als sie produzieren, viele hungern vor der nächsten Ernte. Zudem senkten die Geber in einer Zeit globaler Überschüsse die Entwicklungshilfe für die Landwirtschaft. Auf Einwände der FAO erklärten sie, die Entwicklungsländer würden weniger um solche Hilfe bitten, erinnert sich de Haen.

Entscheidenden Einfluss schreibt Rauch einem anderen politischen Faktor zu: Kriegen und Bürgerkriegen. Er hat für 1990 und 2000 errechnet, dass in politisch stabilen Ländern Afrikas südlich der Sahara die Landwirte durchschnittlich genug erzeugten, um die wachsende Bevölkerung zu ernähren – wenn auch nicht mehr. Anders als in Asien steigerten sie ihre Produktion allerdings nicht mit Hilfe höherer Erträge pro Fläche, sondern überwiegend mittels Erschließung neuer Flächen. Das Defizit in der Agrarproduktion Afrikas ist aber in erster Linie Kriegen geschuldet, betont Rauch. In der Tat ist genau während der Kriege im Kongo und dessen Nachbarländern der Anteil der von Nahrungsmangel Betroffenen in Zentralafrika dramatisch gestiegen, während er in Westafrika deutlich und im östlichen und südlichen Afrika langsam sank. Der gleiche Zusammenhang zeigt sich außerhalb Afrikas, etwa in Afghanistan. Umgekehrt haben sich Länder wie Mosambik, Nicaragua und Kambodscha, in denen in den 1990er Jahren Bürgerkriege beigelegt wurden, wirtschaftlich erholt und den Hunger reduziert. Im südlichen Afrika trat nun allerdings eine besondere Belastung auf: die Verbreitung von HIV/Aids. Daran sterben vor allem Erwachsene im mittleren Alter, deren Arbeitskraft dann auf den Feldern fehlt.

Die Lage in Afrika erklärt teilweise, dass ab 1995 die Zahl der Unterernährten global wieder gestiegen ist. Ein weiterer Grund ist laut Schmidhuber statistischer Art: Der Erfolg im China der 1980er Jahre ist nicht wiederholbar. Da China und Indien je fast ein Fünftel der Weltbevölkerung aufweisen, sind sie für die globale Bilanz entscheidend.

Doch seit 1990 geht in Südasien der Hunger kaum zurück. Hierzu trägt laut Bernhard Walter bei, dass die Grüne Revolution ökologisch nicht nachhaltig war und an eine Grenze kommt: Die Flächenerträge steigen langsamer als früher und abgelegene oder benachteiligte Gebiete sind kaum erfasst.

Indien ist immer noch das Land mit den meisten von Nahrungsmangel Betroffenen, und die Rate der unterernährten Kinder liegt über dem Durchschnitt Afrikas. Dabei hat das Land einen Nahrungsüberschuss und seit den 1990ern ein hohes Wirtschaftswachstum. Beides kommt offenbar großen Teilen der Bevölkerung kaum zugute – trotz Demokratie und freier Presse. Dazu trägt vermutlich der geringe soziale Status von Frauen und niederen Kasten erheblich bei. Ein weiterer Grund ist, dass die indische Regierung lange Zeit Getreide zu relativ hohen Preisen angekauft hat, es aber eher in den Lagern verrotten ließ, als es billig an Bedürftige abzugeben (zu denen auch arme Bauern gehören).

Allerdings sind von 1983 bis 2005 die Haushaltseinkommen und Konsumausgaben auch der ärmeren Schichten in Indien gestiegen, die durchschnittliche Kalorienaufnahme ist aber auf dem Land gesunken und in den Städten gleich geblieben. Möglicherweise sinkt mit der schweren Landarbeit der Kalorienbedarf. Und die hohen Raten von Untergewicht bei Kindern können teilweise auf schlechte Gesundheitsversorgung und einseitige vegetarische Ernährung zurückgehen. Eine ausreichende Erklärung für das „indische Rätsel“ fehlt aber bisher.

Sicher ist: Je weiter sich ein Land industrialisiert und je mehr Menschen in Städten leben, desto wichtiger wird für die Hungerbekämpfung, dass die Armen am Wirtschaftswachstum außerhalb der Landwirtschaft teilhaben. Die Weltbank klassifiziert die meisten lateinamerikanischen Länder als urbanisiert, ihre Landwirtschaft trägt nur rund fünf Prozent zum Sozialprodukt bei und eine knappe Mehrheit der Armen lebt in Städten. Hier sind gezielte Sozialprogramme gegen Hunger und Armut und zur sozialen Sicherung gefragt – auch weil in urbanen Gesellschaften Wirtschaftskrisen schneller auf die Zahl der Hungernden durchschlagen. Brasilien hat mit solchen Programmen trotz mäßigen Wirtschaftswachstums den Hunger in zehn Jahren stark zurückgedrängt (vgl. welt-sichten 2-2012).

Doch auch wenn der Anteil der städtischen Armen wächst: Weltweit leben noch schätzungsweise drei Viertel der Hungernden auf dem Land und vielleicht die Hälfte von Landwirtschaft. Das gilt nicht nur für die Agrargesellschaften Afrikas, sondern auch für Wirtschaften im Übergang wie Indonesien, Indien und Marokko. Hier sind Sozialprogramme und Schritte gegen die Diskriminierung von ethnischen Minderheiten wichtig, aber auch Förderung für die Kleinlandwirtschaft. Das hat zum Beispiel in Ghana geholfen, den Anteil der Hungernden seit 1990 zu halbieren – neben den Einnahmen aus dem Goldexport, einer Regierungsführung, die auch das Wohl der Armen im Blick hat, sowie einer freien Presse, erklärt Bernhard Walter.

Nahrungsimporte können aber sinnvoll sein, wenn sie einheimische Bauern nicht schädigen. Manche Länder können wegen ihrer dichten Bevölkerung oder des Naturraums ihre Nahrung nicht völlig selbst erzeugen, etwa Ruanda und die Länder des Sahel. Auch große Teile der arabischen Welt sind Netto-Nahrungsimporteure, und die meisten haben relativ niedrige Hungerraten. Das liegt daran, dass sie – etwa Ägypten – importiertes Getreide zu stark subventionierten Preisen abgegeben haben, um politischen Protesten vorzubeugen.

Das allerdings wird in Zeiten steigender Weltmarktpreise teuer. Möglicherweise markiert die Explosion der Getreidepreise 2008 einen neuen Wendepunkt in den Rahmenbedingungen der Hungerbekämpfung. Der Anstieg der Nachfrage nach Agrarerzeugnissen, die Konkurrenz zwischen Nahrung und Agro-Treibstoffen, die begrenzten Möglichkeiten, weitere Flächen neu zu erschließen, Wassermangel und Folgen des Klimawandels sowie die wachsende Spekulation mit Nahrung lassen erwarten, dass die Preise auch hoch bleiben. Das könnte Bauernfamilien höhere Einnahmen bringen. Nur leider können viele, etwa in Afrika, ohne staatliche Unterstützung ihre Produktion nicht einfach ausweiten – zum Beispiel weil die Männer Arbeit in der Stadt gesucht haben. Zusätzlich drohen manche ihr Land zu verlieren, wenn Ausländer Flächen für Großfarmen pachten oder kaufen. Niedrige Weltmarktpreise für Nahrungsmittel haben seit den 1980er Jahren zum Hunger beigetragen. Nun dürfte ein dauerhafter Anstieg dieser Preise zum Problem werden.