Blockade im Namen der Armen

Traditionell zeigt Indien in den internationalen Klimaverhandlungen eine Abwehrhaltung: Es will keine eigenen Verpflichtungen zum Klimaschutz übernehmen. Das hat sich unter der neuen Regierung von Premierminister Narendra Modi nicht geändert. Sie beharrt weiter auf dem im Kyoto-Protokoll festgeschriebenen Prinzip der „gemeinsamen, aber differenzierten Verpflichtungen“. Danach müssen nur Industrieländer, nicht jedoch Entwicklungsländer überprüfbare Schritte zur Verhinderung eines starken Klimawandels tun. Indien wehrt sich gegen Versuche vor allem der USA, die Unterscheidung zwischen Staaten, die zur Minderung der Treibhausgasemissionen verpflichtet sind, und dem Rest aufzuweichen.

Schritte zur Minderung der indischen Emissionen macht sie von umfangreicher finanzieller Unterstützung und vom Transfer klimafreundlicher Technologie aus dem Norden abhängig, wohl wissend, dass es selbst über die nötigen Mittel und Technologien verfügt.

Indien besteht auf dem Gerechtigkeitsprinzip, laut dem jeder Erdenbürger das gleiche Recht auf Verschmutzung der Atmosphäre hat. Und es bringt dabei nicht nur die gegenwärtigen, sondern auch die historischen Emissionsbeiträge der Industrieländer in Anschlag: Länder, die früher viele Treibhausgase ausgestoßen haben, müssten ihre Emissionen zuerst und stärker senken. Wenn aber Staaten wie Indien warten, bis die Emissionen pro Kopf von Industrie- und Entwicklungsländern sich angeglichen haben, dann ist der Klimakollaps nicht aufzuhalten.

Dem New Yorker Klimagipfel im Herbst 2014 ist Premierminister Modi ferngeblieben. Er fürchtete wohl, unter Druck gesetzt zu werden, nachdem China und die USA im Begriff waren, sich auf (wenn auch relativ dürftige) Minderungen ihres Treibhausgasausstoßes festzulegen. Indien, so Neu-Delhi später, könne das noch nicht: Es brauche vorrangig weiteres Wirtschaftswachstum und das erfordere noch mindestens 30 Jahre steigende Emissionen.

Keine Vorleistungen für die Klimakonferenz in Paris

Die Regierung Modi zeigt sich auch nicht bereit, vor der UN-Klimakonferenz in Paris, auf der ein neues globales Klimaschutz-Abkommen ausgehandelt werden soll, Vorleistungen zu erbringen. Alle Staaten sollen vorab Beiträge zur Dämpfung des Klimawandels zusagen. Indien wehrt sich hartnäckiger als die anderen Schwellenländer dagegen, dass diese nationalen Pläne vorher geprüft werden, ob sie zusammen ausreichen, die Erderwärmung auf zwei Grad Celsius zu begrenzen. Es will die nationalen Beiträge nicht auf Emissionsminderung beschränken, sondern Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, zur Finanzierung und zum Transfer klimafreundlicher Technologie an ärmere Staaten abgedeckt wissen. Im Übrigen lehnt es die Regierung Modi ab, Indiens Beiträge – wie eigentlich vorgesehen – im ersten Quartal 2015 zu melden, sondern wird wohl erst in der letzten Minute etwas vorlegen.

Indien stellt – das darf man ohne Übertreibung sagen – in der Gruppe der Schwellenländer den hartnäckigsten Verteidiger des klimapolitischen Status quo dar. Das war kurzzeitig schon einmal anders: Während der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 kündigte die indische Regierung an, freiwillig die Emissionsintensität des Wachstums (sie besagt, wie stark die Emissionen mit dem Wirtschaftswachstum steigen) bis 2020 um 20 bis 25 Prozent zu verringern. In Cancún 2010 ließ sie gar erkennen, sie sei eventuell für bindende Zusagen der Schwellenländer zu gewinnen. Der damalige, progressive Umweltminister wurde aber unter lautem öffentlichem Protest zurückgepfiffen und in ein anderes Amt versetzt.

Warum lehnt Indien bindende Verpflichtungen zur Emissionsminderung ab? Es argumentiert erstens mit dem noch niedrigen Entwicklungsstand und der weit verbreiteten Armut; das Land sei gezwungen aufzuholen, mehr als ein Viertel der Bevölkerung habe keinen Anschluss an moderne Energiequellen. Zweitens verweist Indien auf seinen im internationalen Vergleich niedrigen Beitrag zu den aktuellen, besonders aber zu den historischen Treibhausgasemissionen und drittens auf die erheblichen Anstrengungen, die es schon unternommen habe, um seine Emissionen zwar nicht absolut, aber je Einheit des Bruttosozialprodukts zu mindern.

Indiens Regierung versteckt sich gerne hinter den Armen

Das ist alles nicht ganz falsch, freilich etwas einseitig. Indiens Regierung versteckt sich gerne hinter den Armen oder anderen, ärmeren Entwicklungsländern, wenn nationale Eigenbeiträge gefragt sind. Aber nicht die indischen Armen tragen in erster Linie zu Indiens Emissionen bei, sondern das reichste Zehntel der Bevölkerung; es weist fast schon einen ebenso großen Kohlenstoff-Fußabdruck auf wie der durchschnittliche Konsument in den Industriestaaten. Die indischen Armen, die kaum etwas verbrauchen, an das Stromnetz anzuschließen, würde an den Emissionen des Landes nur sehr wenig ändern.

Der Beitrag Indiens zu den globalen Treibhausgasemissionen ist heute zwar nicht sonderlich hoch, aber doch immerhin 6,2 Prozent; Indien ist damit der drittgrößte Emittent weltweit. Und seine Emissionen steigen rasch und werden sich laut Projektionen der Regierung bis 2031 verdreifachen. Eine Minderung der Erderwärmung ist ohne entschlossene Aktionen auch Chinas und Indiens nicht möglich. Und sie wären vergleichsweise günstig: In Indien würden sie nach seriösen Berechnungen das Bruttoinlandsprodukt am Ende der nächsten Dekade um etwa ein Prozent niedriger ausfallen lassen.

Indiens Bemühungen, seinen Energieverbrauch und seine Emissionen zu drosseln, wiegen allerdings schwerer, als hierzulande wahrgenommen wird. Das Land braucht den Vergleich mit entwickelten Volkswirtschaften nicht zu scheuen. Zum Beispiel verlangt der nationale Umweltplan von 2006, Umweltbelange in alle staatlichen Entwicklungsvorhaben einzubeziehen, Umweltverträglichkeitsprüfungen zu harmonisieren und ihre Umsetzung besser zu überwachen. Sie schreibt den Schutz der Küsten- und Bergregionen vor, Wiederaufforstung auf ein Drittel der Gesamtfläche Indiens, die Förderung der Energieeffizienz und von Öko-Labeln, finanzielle Anreize für den Wechsel zu sauberen Technologien und die Verringerung der Luft-, Boden- und Wasserverschmutzung.

Der Nationale Aktionsplan für den Klimawandel von 2008 hat Schritte zur Steigerung der Energieeffizienz und zur Entwicklung der Solar- und Windenergie bewirkt. Die Integrierte Energiepolitik von 2006 sieht vor, die Energieeffizienz in allen Wirtschaftssektoren zu verbessern, die Wasserkraft und die Atomenergie beschleunigt auszubauen, die Produktion von Biokraftstoffen zu erhöhen und die Forschungsförderung für saubere Energien zu steigern.

2006 hat die Regierung die stärkere Entwicklung des öffentlichen Nahverkehrs zum Ziel erklärt und die Angabe des Energieverbrauchs bei Haushaltsgeräten zur Pflicht gemacht. Gleichzeitig wurden die Einspeisungsvorschriften für erneuerbare Energie erhöht und konventionelle Kraftwerke verpflichtet, die effizientesten Technologien einzubauen. Zuletzt hat eine Arbeitsgruppe der Plankommission eine detaillierte Liste von Energieeinsparungen vorgelegt für Sektoren wie Stahl und Zement, für Haushaltsgeräte und für den angestrebten Übergang zum öffentlichen Nahverkehr. Das Ziel ist, bis zum Jahr 2020 rund ein Drittel der Energie gegenüber dem sonst zu erwarteten Verbrauch einzusparen. Größere Betriebe wurden gezwungen, Energiemanager einzustellen und jährlich über Einsparungen zu berichten.

Diese Pläne und Maßnahmen sind keinesfalls nur Luftbuchungen. Ein wichtiger Erfolgsindikator ist die Senkung der Energie- und Emissionsintensität der Produktion, also der pro Einheit des Sozialprodukts verbrauchten Energie und der dafür ausgestoßenen Emissionen. Hier schneidet Indien für den Zeitraum seit 1990 besser ab als jedes andere große Schwellenland mit Ausnahme Chinas. Auch beim Ausbau erneuerbarer Energiequellen zählt Indien in den vergangenen Jahren zu den fünf führenden Staaten weltweit, fiel allerdings 2014 etwas zurück.

Allerdings werden auch bei starken Einsparbemühungen die Emissionen Indiens enorm steigen, wenn die Wirtschaft tatsächlich – wie von der Regierung beabsichtigt – um mindestens acht Prozent pro Jahr wächst. Das erste Ziel der erwähnten Maßnahmen war eher, angesichts steigender Energieimporte und sinkender Eigenerzeugung die Energieversorgung zu sichern, als die Umwelt zu schützen oder das Weltklima zu retten. Das ist unbedenklich, solange es auch dem Weltklima nutzt.

Schwerer wiegt, dass das indische Umweltministerium politisch recht schwach ist und die Zustimmung zahlreicher anderer Ministerien (in Energiefragen von immerhin fünf) zur Umsetzung seiner Pläne benötigt. Zudem wurde die Einhaltung von Umweltauflagen in Indien bislang nicht strikt erzwungen. Nur etwa die Hälfte der überwachten Betriebe hat die Auflagen erfüllt; kleinere und mittlere Unternehmen, die für 70 Prozent der industriellen Emissionen verantwortlich sind, werden nicht erfasst.

Chancen für einen klimapolitischen Wandel in Indien

Regelverstöße müssen von völlig überlasteten Gerichten geahndet werden. Die Überwachungsinstitutionen sind personell und finanziell unzureichend ausgestattet und anfällig für Korruption. Darüber hinaus folgt der Umweltschutz noch weitgehend dem Muster staatlicher Anordnung und Kontrolle und setzt auf grobe Instrumente wie die Drohung mit Betriebsschließungen, die politisch oft schlecht durchsetzbar sind. 2010 wurde allerdings ein Mechanismus eingeführt, unter dem Unternehmen, die mehr Umweltschutz leisten als vorgeschrieben, für den Überschuss Verschmutzungsrechte an andere verkaufen können.

Der wichtigste Mangel ist jedoch, dass die indischen Energiepreise für die Konsumenten längst nicht dem internationalen Niveau angepasst wurden. Dies ist inzwischen für Diesel und Benzin geschehen, aber die Subventionen für Strom und Haushaltsenergie sind weiter hoch. Ihr Ziel – Armutslinderung – verfehlen sie aber, weil vor allem größere Bauern begünstigt werden. Diese Politik fördert den verschwenderischen Umgang mit Energie und erhöht die Emissionen.

Dies führt zuletzt zur Frage, ob ein klimapolitischer Wandel in Indien politisch möglich ist, also von den wesentlichen Interessengruppen getragen würde. Die üblichen Blockadekräfte können schnell ausgesondert werden: Die Industrieverbände würden sich mehrheitlich einem Wandel nicht entgegenstellen, sie fordern nur klare und dauerhafte Investitionsbedingungen. Zudem ist die Konkurrenzfähigkeit der indischen Windkraft- und Solarindustrie so weit gestiegen, dass sie sich von einem Politikwechsel auch Chancen auf dem Weltmarkt erhofft. Immerhin engagieren sich schon 90 Prozent der größeren Industriebetriebe in grünen Initiativen – nicht nur aus kurzfristigem Profitinteresse, sondern mit Blick auf ihre langfristigen Marktchancen.

Ambivalent ist die Haltung der Zivilgesellschaft. Die meisten nichtstaatlichen Organisationen sind kritisch gegenüber der Umweltpolitik zu Hause, unterstützen aber die restriktive Haltung der Regierung auf der internationalen Bühne nahezu ausnahmslos. Die Hauptbremskräfte einer aktiveren Klimapolitik in Indien sind neben der staatlichen Kohlegesellschaft und ihren 400.000 Beschäftigten Ministerien und Unionsstaaten, für die das Wachstum Priorität hat, sowie die wahlentscheidende Bauernschaft und die von ihr getragenen Regionalparteien.

Es gibt aber indische Experten und Wirtschaftsverbände, die für eine global verantwortliche Klimapolitik eintreten. Sie tun dies aus naheliegenden Gründen: Erstens weil Indien ein hauptsächliches Opfer eines verstärkten Klimawandels wäre, zweitens wegen Knappheit an Öl und Gas in Indien (also aus Sorge um die eigene Energiesicherheit). Der dritte Grund ist der Verlust an internationaler Reputation – selbst im Kreise der ärmeren Entwicklungsländer –, wenn Indien weiter Fortschritte blockiert.