Es ist nie genug für alle da

Sogar vergessene Krisen können noch einmal in Vergessenheit geraten. Zum Beispiel auf der Website des Spendenbündnisses „Aktion Deutschland Hilft“. Dort findet man auf der Homepage unter dem Link „Vergessene Katastrophen“ unter anderem einen Spendenaufruf für Simbabwe: „Nach dem Hunger kommt jetzt die Cholera“, heißt es da; es seien schon 500 Tote zu beklagen. Die schlimme Cholera-Epidemie in Simbabwe? Das ist mehr als fünf Jahre her.
Ein gutes Dutzend solcher „vergessener Notrufe“ listet das Spendenbündnis auf – unterfüttert jeweils mit Länderinformationen aus dem Fischer Weltalmanach von 2008. Überbleibsel einer Spendenkampagne aus demselben Jahr.

Das zeigt dreierlei: Erstens, die „Aktion Deutschland Hilft“ muss mal wieder ihre Website aufräumen. Zweitens, die Hilfswerke kümmern sich um „vergessene Krisen“. Drittens, das Internet vergisst nichts: Sogar doppelt vergessene Krisen und Katastrophen tauchen früher oder später wieder auf. Für die vermeintlich vergessenen humanitären Notfälle selbst heißt das: Der Begriff führt in die Irre. Nicht zuletzt dank Internet und Mobiltelefonie war die Weltöffentlichkeit wohl noch nie so gut über Krisen und Katastrophen informiert wie heute. Und noch nie in der Menschheitsgeschichte dürfte es so wenige weiße Flecken auf der Landkarte der internationalen humanitären Hilfe gegeben haben.

Der stetig wachsende Bedarf an Nothilfe verdeutlicht das: Die jährlichen Hilfeaufrufe der Vereinten Nationen (UN) haben sich seit 2005 fast verdreifacht, von sechs Milliarden US-Dollar auf mehr als 16 Milliarden Dollar dieses Jahr. Und der Wert der von den wichtigsten Geberländern zugesagten humanitären Hilfe hat sich nach Angaben der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) von 1985 bis heute fast verzwanzigfacht. In den vergangenen zehn Jahren ist der Bedarf an Hilfe gestiegen, weil sich schwere, meist menschengemachte humanitäre Krisen häufen, etwa die Kriege in der arabischen Welt und in Afrika. Im vergangenen Jahr musste das UN-Welternährungsprogramm (WFP) erstmals in seiner 50-jährigen Geschichte mit fünf sogenannten Level-3-Krisen der schwersten Kategorie fertig werden.

Die ungleiche Verteilung gab es schon immer

Aber langfristig lässt sich der wachsende Bedarf an humanitärer Hilfe nicht damit erklären, dass die Not auf der Welt immer größer wird. Vielmehr wird diese Not heute eher wahrgenommen als früher. Zudem sind die Möglichkeiten zu helfen besser geworden, selbst in den entlegensten Winkeln der Erde. Humanitäre Hilfe wird heute flächendeckender verteilt als vor vierzig oder fünfzig Jahren. Das Problem ist nicht, dass Krisen vergessen werden. Im Gegenteil: Heute wird praktisch keine Krise und Katastrophe übersehen. Für die meisten gibt es Geld, für fast alle zu wenig gemessen am Bedarf, aber für manche ist es viel zu wenig. Diese ungleiche Verteilung gab es schon immer. Aber heute fällt sie krasser auf.

Es ist deshalb kein Zufall, dass der Begriff der „vergessenen humanitären Krise“ erst seit rund 20 Jahren richtig im Gebrauch ist. Die Hilfsorganisation „Ärzte ohne Grenzen“ erstellte 1998 erstmals eine jährliche Liste mit den zehn wichtigsten vergessenen Notfällen. Der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan machte sich 2003 für das Thema stark. Ein Jahr darauf schuf die Europäische Union (EU) ein neues Instrument, um vernachlässigte Krisen zu identifizieren, das „Forgotten Crisis Assessment“ (FCA). Anhand von vier Indikatoren – der Verletzlichkeit eines Landes oder einer Bevölkerungsgruppe, der Beachtung in den Medien, der bisherigen Hilfe pro Kopf und der Einschätzung von EU-Helfern vor Ort – erstellt das EU-Amt für humanitäre Hilfe jedes Jahr eine Liste mit Krisen und Katastrophen, die seiner Ansicht nach in der humanitären Hilfe zu kurz kommen. Derzeit stehen unter anderem Kamerun und Tschad, die Rohingya-Flüchtlinge in Bangladesch, diverse regionale Konflikte in Indien sowie die Konflikte in Kolumbien und in Pakistan auf der Liste. Für die Länder auf der FCA-Liste reserviert die EU rund 15 Prozent ihrer jährlichen humanitären Hilfe.

Den zweiten wichtigen multilateralen Hilfsfonds für vernachlässigte Krisen haben 2006 die Vereinten Nationen eingerichtet: das Fenster für „unterfinanzierte Notfälle“ (underfunded emergencies) im Central Emergency Response Fund (CERF). Dieser Fonds stellt jedes Jahr etwa 450 Millionen US-Dollar bereit, aus denen UN-Organisationen wie das Welternährungsprogramm oder UNICEF kurzfristig Mittel beantragen können. Ein Drittel dieser Summe ist für unterfinanzierte Notfälle reserviert. Die ermittelt das UN-Büro für humanitäre Hilfe (OCHA) zweimal im Jahr anhand von drei Kriterien: der Unterfinanzierung gemessen am von OCHA ermittelten Bedarf, dem Ernst der humanitären Lage und den Möglichkeiten, zusätzliche Hilfe in den Krisengebieten sinnvoll zu verwenden. Auf der Liste für die erste Verteilungsrunde dieses Jahres stehen die regionale Flüchtlingskrise rund um den Krieg in Syrien, außerdem Burundi, die Demokratische Republik Kongo und Ruanda, Dschibuti, Nordkorea und Kolumbien.

Anders als die EU kümmern sich die Vereinten Nationen bei der Ermittlung „vergessener Krisen“ nicht darum, wie viel Beachtung sie von den Medien erhalten. Dabei heißt es oft, dass eine humanitäre Notlage erst Aufmerksamkeit von Gebern und Spendern erhält, wenn sie in den Medien auftaucht. Es gibt prominente Fälle, auf die das zutrifft: Die internationale Hilfe für die Hungerkatastrophe 1984 in Äthiopien lief richtig an, als ein Fernsehteam der britischen BBC schockierende Bilder sterbender Kinder vom Horn von Afrika in alle Welt sendete.

Abgesehen von derart spektakulären Einzelfällen gibt es keine eindeutigen Belege, dass Hilfsgelder vor allem dorthin fließen, wo Journalisten berichten. Für private Spenden mag das noch zutreffen, nicht aber für die humanitäre Hilfe von Staaten oder internationalen Organisationen. Studien zeigen, dass noch viele andere Faktoren eine Rolle spielen, etwa politische Interessen der Geberländer, die Möglichkeiten von Hilfsorganisationen, in einer bestimmten Region zu arbeiten, und die Art der Krise: Für Naturkatastrophen und kurzfristige Krisen geben Spender mehr als für schwer durchschaubare Kriege und sich über Monate oder gar Jahre hinziehende Notfälle.

Deutschland will sich mehr um vernachlässigte Krisen kümmern

Auch für die humanitäre Hilfe aus Deutschland gilt, dass sie nicht ausschließlich dorthin fließt, wo der Bedarf am größten wäre. Vor zwei Jahren veranstaltete der Dachverband deutscher Hilfsorganisationen Venro zusammen mit dem Auswärtigen Amt eine Klausurtagung zum Thema „Vergessene Krisen“. Das Auswärtige Amt, das den Großteil der humanitären Hilfe aus Deutschland verantwortet, beauftragte für die Tagung das Global Public Policy Institute (GPPI) in Berlin mit einer Studie zur Frage, nach welchem Muster staatliche und nichtstaatliche Institutionen aus Deutschland ihre Hilfe vergeben und zu welchen Ungleichheiten das führt. Ergebnis: Die Hilfe fließt vor allem dorthin, wo sie vermutlich am effizientesten eingesetzt werden kann, also etwa in Länder, in denen deutsche Organisationen sich gut auskennen und bereits länger arbeiten.

Auf ihrer Tagung verabredeten das Auswärtige Amt und die Hilfswerke, sich verstärkt um vernachlässigte Krisen und Katastrophen zu kümmern. Im Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe, in dem die Bundesregierung, Parlamentarier und nichtstaatliche Organisationen vertreten sind, befasst sich eine Arbeitsgruppe damit. Sie hat sechs Schwerpunktländer identifiziert: Myanmar, Kolumbien, Pakistan, Haiti, Somalia und Jemen. Grundlage ist das „Forgotten Crisis Assessment“ der EU, ergänzt durch deutsche Kriterien wie der regionalen Verankerung deutscher Hilfswerke.

Die Arbeitsgruppe arbeitet seit 2013 an einem Konzept, dessen Eckpunkte aus Sicht der nichtstaatlichen Hilfswerke weitgehend geklärt sind: Die Bundesregierung soll einen bestimmten Teil ihrer humanitären Hilfe für diese Länder reservieren, die Hilfswerke wollen verstärkt Spenden für sie einwerben. Zu diesem Zweck sollen die Werke künftig auch Projektmittel des Auswärtigen Amtes für Öffentlichkeitsarbeit verwenden, um vernachlässigten Krisen mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen. Eine größere Medienkampagne von Hilfswerken und Bundesregierung für vergessene Krisen wurde wieder verworfen, weil unklar blieb, wie die politische Botschaft lauten könnte.

Das Dillema mit den zweckgebundenen Spenden

Das Dilemma der Spendenorganisationen ist, dass sie Spenden zu etwa 90 Prozent zweckgebunden erhalten, die sie nicht nach eigenem Ermessen verwenden können. Und wenn akute Krisen wie die in Syrien oder die Ebola-Epidemie in Westafrika die Schlagzeilen beherrschen, dringen sie mit zusätzlichen Spendenaufrufen für Dauerkrisen wie die in Somalia und Haiti oder andere vernachlässigte Notfälle nicht durch.

Das UN-Welternährungsprogramm (WFP) steht vor einem ähnlichen Problem: Nur acht Prozent der freiwilligen Beiträge der Geberländer an das WFP stehen zur freien Verfügung, der Großteil ist an bestimmte Zwecke gebunden. Und für mehr als zwei bis drei Großkrisen könne man bei den Gebern keine Lobbyarbeit machen, heißt es beim WFP in Berlin. Da kommen die sogenannten Level-2-Krisen wie etwa in Mali zwangsläufig zu kurz. Beim Welternährungsprogramm wünscht man sich deshalb, dass die Geber mehr Geld in den UN-Fonds CERF für kurzfristige Hilfe und unterfinanzierte Notfälle zahlen. Die Organisation erhielt im vergangenen Jahr mit gut 137 Millionen US-Dollar den größten Batzen aus dem Fonds. Allerdings waren das nur 2,5 Prozent des WFP-Gesamtbudgets 2014.

Eine Evaluierung der humanitären Hilfe Deutschlands aus dem Jahr 2011 stützt das Anliegen des WFP. Deutschland solle sich stärker an Gemeinschaftsfinanzierungen wie dem CERF beteiligen, heißt es darin. Die Bundesregierung hat sich das zu Herzen genommen – ein wenig zumindest: In den vergangenen fünf Jahren hat sie ihre Beiträge an den Fonds erhöht, liegt aber immer noch weit hinter Ländern wie Großbritannien, Schweden oder Norwegen.