Der Club der stärksten Mächte

Verträge zwischen Staaten sind Kompromisse und politische Gegengeschäfte. Das gilt in besonderem Maße für den Atomwaffensperrvertrag (Non Proliferation Treaty, NPT), der zwischen 1963 und 1968 ausgehandelt wurde und 1970 in Kraft trat. Er ist das einzige völkerrechtliche Abkommen seit der Gründung der Vereinten Nationen (UN) 1945, bei dem die Rechte und Pflichten verschiedener Unterzeichner unterschiedlich geregelt sind.

Die USA, Frankreich, Großbritannien und die Sowjetunion (seit 1991 Russland) – die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges – hatten sich das Privileg eines ständigen und mit Vetorecht ausgestatteten Sitzes im UN-Sicherheitsrat gesichert. Einen weiteren Sitz hatten sie China als dem größten Land der sogenannten Dritten Welt zugestanden. Dieses Privileg wurde mit dem Atomwaffensperrvertrag noch erweitert: Seit seinem Inkrafttreten gelten die fünf ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates (P5 für Permanent Members) auch als die „offiziellen“ Atommächte.

Denn nur diese fünf Staaten hatten vor dem 1. Januar 1967 Kernsprengköpfe entwickelt und gezündet – dieses Stichdatum wurde auf ihr Drängen in den Vertrag eingefügt: Alle Unterzeichnerstaaten, die bis dahin keine Atomwaffen hatten, verpflichten sich, auch in Zukunft darauf zu verzichten. Im Gegenzug verpflichten die P5 sich, „in redlicher Absicht“ Verhandlungen über ein Abkommen zur „allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter strenger und wirksamer internationaler Kontrolle“ zu führen. Eine weitere wesentliche Voraussetzung für einen Verzicht auf Kernwaffen war für viele Unterzeichnerstaaten aus der Dritten Welt auch die im NPT verbriefte Garantie, die Kernenergie für friedliche Zwecke erforschen, erzeugen und anwenden zu dürfen.

Die P5 galten zunächst als die einzig legitimen Atomwaffenmächte. In den 1970er und 1980er Jahren bestätigten jedoch die beiden verfeindeten asiatischen Regionalmächte Indien und Pakistan nach zunächst geheimen Atomwaffentests offiziell, dass sie nun ebenfalls über die Bombe verfügten. Israel hat den Besitz von Atomwaffen bis heute weder bestätigt oder dementiert. Doch laut der Statistik des Friedensforschungsinstituts SIPRI in Stockholm vom Juni dieses Jahres hat Israel mehr als 80 Atomsprengköpfe. Indien hat demnach bis zu 110, Pakistan bis zu 120, Großbritannien 224, China 250, Frankreich 300, die USA haben 7300 und Russland hat 8000 Sprengköpfe.

Indien, Pakistan und Israel haben den Vertrag nie unterzeichnet

Indien, Pakistan und Israel haben nicht gegen den Atomwaffensperrvertrag verstoßen, denn alle drei Staaten haben das Abkommen bis heute nicht unterzeichnet. Dennoch war die Erweiterung des Clubs der Atomwaffenmächte von fünf auf acht Mitglieder Anlass für Kritiker, den Vertrag für unzureichend oder gar für gescheitert zu erklären. Dabei fällt zumindest mit Blick auf Israel zumeist die Frage unter den Tisch, wie das Land Atomwaffen entwickeln konnte. Nach allen vorliegenden Beweisen war das nur möglich mit kräftiger technologischer Hilfe aus den USA und Frankreich.

Sollte diese Hilfe noch nach Inkrafttreten des Vertrages im März 1970 erfolgt sein, hätten Washington und Paris gegen den ersten Artikel des Abkommens verstoßen. Danach verpflichten sich die Vertragsparteien, Kernwaffen oder die Verfügungsgewalt darüber an niemanden weiterzugeben und andere Staaten nicht zu unterstützen, solche Waffen herzustellen oder zu erwerben.

Im Fall Pakistan trugen mangelnde Kontrollen im Vertragsstaat Niederlande dazu bei, dass der Wissenschaftler Abdul Kadir Khan, der „Vater der pakistanischen Atombombe“, geheime Informationen und Dokumente an sein Heimatland weitergeben konnte. Khan war während seiner Arbeit in einem niederländischen Unternehmen zur Urananreicherung an diese Dokumente gelangt. Später verkaufte Khan sein gestohlenes Wissen auch an Iran. Teheran verstieß damit gegen den Atomwaffensperrvertrag, den es bereits 1970 ratifiziert hatte.###Seite2###

1977 veröffentlichte die westdeutsche Anti-Apartheid-Bewegung Belege, dass auch die Bundesrepublik Deutschland durch eine enge atomare Zusammenarbeit mit Südafrika den Sperrvertrag verletzt hatte. Dank dieser Kooperation und mit technologischer Hilfe aus Israel entwickelte Südafrika mehrere Sprengköpfe. Nach dem Ende des Apartheidregimes stellte das Land sein Waffenprogramm ein und unterwarf sich den im NPT vorgesehenen Kontrollen seines zivilen Nuklearprogramms durch die Internationale Atomenergieorganisation (IAEO) in Wien.

Andere Vertragsstaaten verstießen ebenfalls gegen das Abkommen. Irak betrieb bis zum Golfkrieg 1991 ein – ursprünglich von den USA und Frankreich unterstütztes – Programm zur Entwicklung von Atomwaffen, das die IAEO nach dem Krieg auflöste. Auch Ägypten, Südkorea, Iran und Libyen wurden Unregelmäßigkeiten nachgewiesen. Libyen gab 2004 sein bis dahin geheimes militärisches Vorhaben auf und unterstellte sich der Kontrolle der IAEO. Iran verstieß ab 1986 mit der Anreicherung von Uran in unterirdischen Anlagen, die vor der IAEO geheim gehalten wurden, zumindest gegen die Überwachungs- und Kontrollbestimmungen des Atomwaffensperrvertrags – die sogenannten „safeguards“. Seitdem die Verstöße 2003 bekannt sind, steht Teheran vor allem bei westlichen Regierungen unter dem Verdacht, es wolle Atomwaffen entwickeln. Die Regierung bestreitet das entschieden. Zugleich jedoch lieferte Teheran in den vergangenen zehn Jahren neue Nahrung für diesen Verdacht – unter anderem mit dem Bau einer neuen unterirdischen Urananreicherungsanlage, mit Sprengkörpertests sowie mit seiner Weigerung, uneingeschränkt mit der IAEO zu kooperieren.

Die atomare Achse des Bösen

Seit 2006 verhängten zunächst die USA und die EU, später auch der UN-Sicherheitsrat Sanktionen gegen Iran, um das Land zu zwingen, alle nach dem Atomwaffensperrvertrag verbotenen Teile seines Nuklearprogramms einzustellen und umfassend mit der IAEO zu kooperieren. Seit Oktober 2013 verhandelt Iran mit den P5 und Deutschland über ein Abkommen, das den Verzicht auf Atomwaffen überprüfbar und verlässlich machen, dem Land zugleich aber das Recht garantieren soll, Nukleartechnologie für zivile Zwecke zu nutzen.

Von der Möglichkeit, aus dem Atomwaffensperrvertrag auszutreten, hat bislang einzig Nordkorea Gebrauch gemacht. Seit dem Austritt im Januar 2003 hat das kommunistische Land mehrere atomare Testexplosionen durchgeführt. Inzwischen verfügt es nach Einschätzung von SIPRI über Spaltmaterial (Plutonium und hochangereichertes Uran) für mindestens acht Atomsprengköpfe. Wegen dieser Aktivitäten verhängte der UN-Sicherheitsrat in den vergangenen zehn Jahren immer schärfere Sanktionen gegen Nordkorea.

Den Austritt aus dem Vertrag rechtfertigte die Regierung in Pjöngjang damit, dass sich die USA nicht mehr an ein 1994 in Genf geschlossenes Abkommen hielten. Darin hatte Nordkorea allen Ambitionen auf Atomwaffen abgeschworen. Im Gegenzug versprach die US-Regierung unter Bill Clinton, sie werde verbilligtes Heizöl sowie zwei Leichtwasserreaktoren zur Energieerzeugung liefern. Ein lange Zeit geheim gehaltenes Zusatzprotokoll zu dem Genfer Abkommen enthält eine Nichtangriffsgarantie der USA gegenüber Nordkorea. Diese Garantie kündigte Clintons Nachfolger George W. Bush auf, als er Anfang 2000 Nordkorea gemeinsam mit Irak und Iran zur „Achse der Bösen“ erklärte und das Pentagon Szenarien für militärische Angriffe gegen Nordkorea auch mit Atomwaffen ausarbeiten ließ.

Trotz aller Verstöße und trotz der Erweiterung des ursprünglichen Clubs der Atommächte: Ohne den Atomwaffensperrvertrag gäbe es heute bis zu 30 Staaten mit Kernwaffen; darüber sind sich Rüstungskontrollexperten in Nord und Süd weitgehend einig. Die größte Gefahr droht dem ursprünglich nur für eine Laufzeit von 25 Jahren geschlossenen Abkommen, weil die fünf offiziellen Atommächte bis heute nicht ernsthaft über eine vollständige Abrüstung verhandelt haben, wie es der Vertrag von ihnen verlangt.###Seite3###

Nur mit dem Versprechen, diese Verhandlungen endlich aufzunehmen, konnten die P5 auf der Überprüfungskonferenz 1995 durchsetzen, dass der NPT auf unbefristete Zeit verlängert wird. Im Jahr 2000 verabschiedete die Überprüfungskonferenz einen gemeinsamen Antrag von Brasilien, Ägypten, Irland, Mexiko, Neuseeland und Südafrika, mit 13 Schritten zur vollständigen atomaren Abrüstung zu gelangen. Weil die USA in der Folge jedoch konkrete Maßnahmen blockierten, scheiterte die Überprüfungskonferenz 2005 und ging erstmals in der Geschichte des Vertrages ohne gemeinsames Abschlussdokument zu Ende.

Modernisierung statt Abrüstung

Kurz vor der nächsten Überprüfung im Mai 2010 einigten sich die USA und Russland darauf, ihre Bestände an strategischen Atomsprengköpfen und Trägersystemen (Raketen, Kampfflugzeuge und U-Boote) zu verkleinern. Seitdem haben Washington und Moskau ihre Arsenale an einsatzbereiten Atomsprengköpfen zwar um jeweils rund 300 reduziert. Zugleich aber betreiben sie ein umfangreiches und kostspieliges Programm zur Modernisierung ihrer Bomben mit dem Ziel, sie wirksamer, zielgenauer und noch zerstörerischer zu machen.

Allein die USA wollen für diese Modernisierung bis 2020 mindestens 350 Milliarden US-Dollar ausgeben. Auch Frankreich, Großbritannien und China modernisieren ihre Sprengköpfe. „Die Atommächte zeigen bis jetzt nur rhetorisch den Willen zur Aufgabe ihrer Waffenarsenale“, heißt es im jüngsten SIPRI-Bericht. Die laufende Modernisierung zeige, dass „Atomwaffen nach wie vor eine harte Währung für internationalen Status und Macht sind“.

Die P5 setzten im Abschlussdokument der Überprüfungskonferenz 2010 gemeinsam durch, dass alle ursprünglich vorgesehenen Fristen für die atomare Abrüstung gestrichen wurden. Ebenso fehlen Hinweise zum Abzug taktischer Atomwaffen der USA aus Deutschland und anderen westeuropäischen Staaten und eine Kritik an der nuklearen Teilhabe der NATO, die nach Ansicht einer großen Mehrheit der 188 Vertragsstaaten gegen den Atomwaffensperrvertrag verstößt. Laut der nuklearen Teilhabe würden sich die Länder, in denen Atomwaffen der USA stationiert sind, an einem Einsatz beteiligen, wenn die NATO ihn beschließen würde. Die ebenfalls von einer großen Mehrheit geforderte Internationale Konvention zum Verbot von Atomwaffen wird in dem Dokument lediglich als ein „Vorschlag“ von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon erwähnt.

Wegen der wachsenden Spannungen zwischen den fünf offiziellen Atomwaffenmächten und der großen Mehrheit der übrigen Vertragsstaaten hatten auch die Vorschläge zur Stärkung des Atomwaffensperrvertrages kaum eine Chance. Die internationale Atomenergiebehörde hatte – vor allem angesichts des Konflikts um das iranische Nuklearprogramm – angeregt, dass Uran für zivile Zwecke künftig nicht mehr in nationalen Anlagen angereichert werden solle, sondern in internationalen, von ihr betriebenen Einrichtungen. Zudem schlug sie vor, die Zugangs- und Kontrollmöglichkeiten für ihre Inspekteure zu verbessern, den Export von nuklearer Technologie stärker zu beschränken und den Austritt aus dem Sperrvertrag zu erschweren.

Auch über die zivile Nutzung der Kernkraft wird gestritten

Viele kernwaffenfreie Staaten forderten zudem völkerrechtlich verbindliche atomare Nichtangriffsgarantien der P5, scheiterten damit aber am Widerstand der USA. Umgekehrt erregte die Obama-Regierung in Washington großes Misstrauen mit ihrer Ankündigung, sie werde die Zusammenarbeit mit anderen Staaten im Bereich der zivilen Kerntechnologie künftig einseitig begrenzen. Viele Teilnehmerstaaten der Überprüfungskonferenz befürchteten, die USA könnten gegen Bestimmungen des Vertrages verstoßen, nach denen sich alle Parteien verpflichten, den Austausch von Material und Informationen zur friedlichen Nutzung der Kernenergie zu erleichtern.

Auch die drei Vorbereitungstreffen für die nächste Überprüfungskonferenz im kommenden Jahr haben für eine Reform keine greifbaren Fortschritte gebracht. Verschärft werden die Spannungen zwischen den Unterzeichnern durch die eskalierenden Konflikte im Nahen Osten. Bereits 2010 konnte man sich nur auf ein gemeinsames Abschlussdokument einigen, weil darin auf Antrag Ägyptens beschlossen wurde, im Jahr 2012 auf einer internationalen Konferenz über ein grundsätzliches Verbot von atomaren, chemischen und biologischen Massenvernichtungswaffen im Nahen Osten zu diskutieren. Der UN-Generalsekretär wurde beauftragt, diese Konferenz unter Einschluss aller Staaten der Region, auch Israels und Irans, zu organisieren.

Doch das Treffen hat bis heute nicht stattgefunden, weil Israel eine Teilnahme prinzipiell verweigert und auch die USA, Deutschland und andere NATO-Staaten kein Interesse zeigen. Aus diesem Grund verließ Ägypten vorzeitig die zweite Vorbereitungstagung für die Überprüfungskonferenz 2015. Es ist nicht auszuschließen, dass eine ganze Reihe nicht nur arabischer Vertragsstaaten die Konferenz boykottiert – zumal sich durch den Gaza-Krieg im Sommer dieses Jahres die Situation verschärft hat. Noch stärker wäre der Erfolg der Konferenz allerdings bedroht, wenn es bis dahin noch immer kein Abkommen über das iranische Nuklearprogramm gibt.