Rückkehr zur „Projektitis“

Die Idee scheint verlockend. Könnte man doch mit Aid on Delivery und ähnlichen Ansätzen Entwicklungshilfe-Kritikern entgegnen, der deutsche Steuer-Euro werde nur für nachweislich erfolgreiche Projekte ausgegeben. Malawi sagt zum Beispiel zu, in einem verabredeten Zeitraum 100.000 schwangere Frauen zusätzlich gesundheitlich zu versorgen. Das wird am Ende gemeinsam geprüft. Und wenn’s geklappt hat, gibt’s Geld, sonst nicht.

Der Vorschlag ist nicht neu. Norwegen experimentiert bereits mit solchen Ansätzen. Auch einige globale Fonds nutzen sie, zum Beispiel die Impfkampagne Gavi Alliance, die von der Gates Foundation, aber auch von öffentlichen Gebern finanziert wird. Vor allem aber gibt es in der Implementierung von Entwicklungsprojekten vor Ort viele solche Versuche. Beauftragte Dienstleister im Gesundheitswesen erhalten zum Beispiel erst dann ihr Geld, wenn sie die Zahl geimpfter Kinder nachweisen.

Neu ist, dass nun große Geberländer ankündigen, ihre Entwicklungszusammenarbeit insgesamt stärker auf ergebnisbasierte Finanzierungen zu gründen. Die britische Regierung – wie in Deutschland eine liberal-konservative Koalition – liebäugelt ebenfalls mit Aid on Delivery, um damit die Wirksamkeit ihrer Entwicklungshilfe zu stärken. Was ist davon zu halten?

Dass die Leitung des Entwicklungsministeriums (BMZ) sich Gedanken über die Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit macht, ist vernünftig und hat gute Gründe, die seit Jahren diskutiert werden. Es ist deshalb ein lohnender Versuch, dass das BMZ dieses Jahr gemeinsam mit Norwegen in Malawi ein Programm gegen Mütter- und Kindersterblichkeit startet, dessen Erfolg auf lokaler Ebene über Anreizsysteme gesteigert werden soll. Auf hoffentlich gut evaluierte Ergebnisse darf man gespannt sein. Auch wenn die bisherigen Ansätze mit ergebnisbasierter Hilfe, beispielsweise der Norweger, eher mäßige Bewertungen erhalten haben, sollte das Potenzial weiter ausgelotet werden.

Es ist nichts dagegen einzuwenden, Auszahlungen für einzelne Maßnahmen im Rahmen eines größeren Projektes von Ergebnissen abhängig zu machen. Problematisch ist aber, dass Niebel diesen eher technischen Ansatz offenbar dazu benutzen will, von international mühsam erarbeiteten entwicklungspolitischen Grundsätzen abzurücken. Anders ist es kaum zu erklären, dass der Minister und seine Staatssekretäre in den vergangenen Monaten wiederholt auf Aid on Delivery als wichtiges neues Instrument schwarz-gelber Entwicklungspolitik verwiesen haben, beispielsweise in der Bilanz des ersten Amtsjahres des Ministers oder anlässlich der Vorstellung des Prüfberichts (Peer Review) der OECD. Niebel suggeriert, er könne der Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit mit diesem Ansatz einen signifikanten Schub geben – was mit den zwei bis drei Pilotvorhaben, die bisher geplant sind, kaum zu rechtfertigen ist.

Niebel will nur Evaluationen zulassen, die vom BMZ kontrolliert werden

Was ist für Dirk Niebel politisch so interessant an diesem Ansatz? Erstens: Bei allen bisherigen Entwicklungsvorhaben, deren Finanzierung auf erbrachten Leistungen beruht, handelt es sich um traditionelle bilaterale Einzelprojekte. Das bedeutet einen Rückfall in die alte „Projektitis“, die nach langen Debatten in den 1990er und frühen 2000er Jahren als wichtiger Grund für die häufig konstatierte Wirkungslosigkeit von Entwicklungszusammenarbeit identifiziert wurde. Die „Projektitis“ soll deshalb von einer Entwicklungspolitik nach den Grundsätzen der Paris-Erklärung ersetzt werden – also mehr gemeinsame Programme und mehr Abstimmung unter den Gebern. Niebel aber möchte die bilaterale deutsche Hilfe gegenüber einer multilateralen Entwicklungspolitik stärken. Ergebnisbasierte Ansätze passen da gut ins Konzept.

Zweitens: Die Diskussion über Aid on Delivery lenkt von der überfälligen Debatte über die Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit ab. Mit ergebnisbasierten Ansätzen wird die Verantwortung für Wirkungen auf die Partnerländer abgewälzt. Das ist durchsichtig und falsch. Deutsche Entwicklungspolitik darf nicht länger der Notwendigkeit einer rigorosen und vor allem unabhängigen Evaluation ausweichen. Anders als zum Beispiel die britische Regierung will Niebel auch in Zukunft nur Evaluationen zulassen, die von seinem Ministerium kontrolliert werden.

Drittens: Der Eindruck verdichtet sich, dass Niebel Aid on Delivery als Alternative zur Budgethilfe aufbauen will; im BMZ wird sie intern bereits als „Ex-post-Budgethilfe“ bezeichnet. Als sie noch in der Opposition war, war die strikte Ablehnung von Budgethilfe die einzig erkennbare entwicklungspolitische Position der FDP. Niebel sieht sich als Minister nun in der Bredouille: Gerne würde er die Budgethilfe abschaffen, doch das ist weder international noch in der Koalition durchsetzbar. So plädiert er bei jeder Gelegenheit für „strengere Kriterien“, kommt aber nicht umhin, in der Praxis neuen Budgethilfen zuzustimmen.

Es fehlt das deutsche Wappen am Schulneubau

Zum Glück, denn Budgethilfe ist gegenwärtig das beste Instrument zur Steigerung entwicklungspolitischer Wirksamkeit. Sie stärkt die Eigenverantwortung der Partnerländer und die demokratische Rechenschaftslegung, weil die nationalen Budgets anders als Projekte von den Parlamenten zunehmend transparent diskutiert sowie kontrolliert werden, wie man zum Beispiel in Ghana sehen kann . Und sie zeigt beeindruckende Wirkungen in vielen Ländern, zum Beispiel beim Ausbau des Bildungs- und Gesundheitswesens in Tansania, Malawi oder Ruanda. Budgethilfe ist überdies keineswegs ein Blankoscheck, wie oft polemisch behauptet wird. Die Arbeit der Empfänger wird streng überprüft. Detailliert wird verabredet, in welchen Bereichen sie Ergebnisse vorzuweisen haben. Einzelne Auszahlungstranchen sind an politische Reformen oder Fortschritte gebunden.

Aber: Im Gegensatz zur alten Projektarbeit fehlt bei der Budgethilfe das deutsche Wappen am Schulneubau oder der Krankenstation. Außerdem ist es im Unterschied zu bilateralen Projekten fast unmöglich, die Vergabe von Aufträgen so zu beeinflussen, dass sie an deutsche Unternehmen gehen. Insgesamt schmälert die Budgethilfe den Einfluss der einzelnen Geber auf einzelne Vorhaben. Stattdessen sind oft mühsame multilaterale Abstimmungsprozesse nötig, in denen sich die Regierungen des Südens nicht mehr als Bittsteller präsentieren müssen. All das würde mit einem Ausbau von Aid on Delivery, wie sie dem BMZ vorschwebt, ein Stück zurückgedreht. Der entwicklungspolitische Schaden wäre groß.