Wohltäter mit Vermögen

Private Stiftungen werden neben den Schwellenländern als Hauptfaktoren für die Umgestaltung der entwicklungspolitischen Landschaft betrachtet. Dies liegt vor allem an den hohen globalen Entwicklungsinvestitionen der Bill-und-Melinda-Gates-Stiftung in den vergangenen zehn Jahren. Die Gates-Stiftung allein hat 2010 knapp zwei Milliarden US-Dollar für globale Gesundheits- und Entwicklungsprogramme bereitgestellt, das ist ein Großteil der internationalen Fördermittel aller US-Stiftungen. Zum Vergleich: Das Budget Österreichs für Entwicklungszusammenarbeit betrug im selben Jahr rund 1,2 Milliarden US-Dollar, das der Schweiz etwa 2,3 Milliarden.

Doch Erwartungen, dass die Mittel von Stiftungen rasch steigen und die offizielle Entwicklungshilfe möglicherweise verdrängen werden, sind übereilt. Das Foundation Center in den USA schätzt, dass die internationalen Fördermittel US-amerikanischer Stiftungen von 2008 auf 2010 von 6,3 Milliarden auf 4,3 Milliarden US-Dollar geschrumpft sind, was den Schluss nahe legt, dass auch private Stiftungen von der Weltwirtschaftskrise getroffen wurden. Die Summen beinhalten auch internationale Förderung jenseits der Entwicklungszusammenarbeit, zum Beispiel für die Wissenschaft. Umso klarer wird, wie herausragend das Engagement der Gates-Stiftung im Entwicklungssektor ist. Britische Stiftungen stellen dafür pro Jahr rund 430 Millionen US-Dollar bereit; aus den USA und Großbritannien stammt der Großteil der dokumentierten Stiftungsgelder für Entwicklungszusammenarbeit.

Manche Vorstellungen über Stiftungsfinanzierungen sind daraus zu erklären, dass verschiedene andere Arten der privaten Hilfen, darunter Spenden von Einzelpersonen und Unternehmen, damit vermischt werden. Der Begriff „Stiftung“ kann sich auf eine Vielzahl von Organisationsformen mit unterschiedlichen Finanzierungsquellen und Mandaten beziehen. Üblicherweise versteht man unter einer privaten Stiftung eine unabhängige, sich selbst finanzierende Organisation, die Einkommen aus einem Stiftungsvermögen erwirtschaftet. Zwar trifft das auf viele bekannte Stiftungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zu – etwa die Ford-Stiftung oder die Rockefeller-Stiftung. Aber andere Stiftungen finanzieren sich aus regelmäßigen Zuwendungen eines Unternehmens, mit dem sie verbunden sind, oder erhalten Gelder aus verschiedenen öffentlichen und privaten Quellen. So hängt die Clinton-Stiftung stark von Spenden ab und tritt als Durchführungsorganisation für Geberländer auf.

Das Interesse an Stiftungen in der Entwicklungsarbeit hängt nicht nur damit zusammen, dass sie vermeintlich immer mehr Geld bereitstellen, sondern auch mit der Ansicht, dass von ihnen geförderte Initiativen sich qualitativ von denen der im OECD-Entwicklungsausschusses (OECD-DAC) vertretenen Geberstaaten unterscheiden. Wegen ihrer finanziellen Unabhängigkeit traut man Stiftungen langfristige Investitionen und eine höhere Risikobereitschaft zu. Dass der Wellcome Trust und andere Stiftungen Forschung und Produktentwicklung im Bereich Tropenkrankheiten – darunter Malaria – unterstützen, ist ein Beispiel dafür. Aufgrund der Risikobereitschaft, so heißt es, unterstützen Stiftungen Innovationen: Sie helfen Verfahren auf neue Bereiche zu übertragen, finden und finanzieren vernachlässigte Arbeitsgebiete oder probieren für spezifische Probleme ganz neue Ansätze aus. Die Bereitschaft zu experimentieren zeigt sich daran, dass Stiftungen Pilotprojekte finanzieren – zum Beispiel die Rockefeller-Stiftung in Äthiopien und Ghana, um die Produktivität des Kaffee- und Kakaoanbaus zu verbessern und so den Agrarsektor widerstandsfähiger gegen den Klimawandel zu machen. Mit der Finanzierung von Pilotprojekten versuchen private Stiftungen auch Zeichen für andere Geber zu setzen. Weil ihre Mittel begrenzt sind, haben Stiftungen normalerweise nicht die Möglichkeit, Ansätze, die sie in eigenen Pilotprojekten getestet haben, im großen Maßstab umzusetzen. Das heißt die Nachhaltigkeit ihrer Projekte hängt von Partnerschaften mit staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen ab. Ihre Partnerschaften mit Regierungsstellen sind oft auf ein eng umrissenes Thema fokussiert, und die Mitglieder des OECD-DAC arbeiten üblicherweise auf ad-hoc-Basis mit Stiftungen zusammen – je nach den Kooperationsmöglichkeiten in bestimmten Ländern.

Die Innovationsfreude von Stiftungen rührt teilweise aus ihrer Verbindung zur Unternehmenswelt. Viele wurden von erfolgreichen Geschäftsleuten gegründet, die Prinzipien ihrer Unternehmenspraxis auf ihr weltweites Entwicklungsengagement ausdehnen möchten. Das kann zum Beispiel bedeuten, dass sie Wert auf quantifizierbare Indikatoren für den Erfolg eines Projektes legen und von Zuwendungsempfängern einen detaillierten Geschäftsplan verlangen. Oder die Stiftung engagiert sich unmittelbar im Management der Empfängerorganisation, um deren Verwaltungsfähigkeiten zu stärken. Die geschäftliche Ausrichtung von Stiftungen kann sich auch auf die Finanzierungsprioritäten niederschlagen. So fördert die Skoll-Stiftung „soziale Unternehmer“, die mit innovativen Ansätzen den sozialen Wandel vorantreiben, indem sie eine Mischfinanzierung zur Ausweitung bewährter Programme anbieten. Ein geschäftsorientierter Ansatz, bei dem Projekte unterstützt werden, deren Wirkung erwiesen ist, steht allerdings im Gegensatz zum Eindruck einer höheren Risikobereitschaft.

Die Ansätze von an der Geschäftswelt orientierten Stiftungen stoßen auch auf Kritik. Dass Ergebnisse messbar sein sollen, sehen Kritiker als Anzeichen dafür, dass Stiftungen stärker an kurzfristigen Wirkungen in Einzelbereichen interessiert sind als an der Finanzierung von Projekten zur langfristigen Veränderung der Gesellschaft – etwa Unterstützung für zivilgesellschaftliche Organisationen, die sich für politische Reformen einsetzen. Viele Stiftungen mögen in der Tat den Wert eines systemischen Ansatzes an Entwicklungsproblemen anerkennen. Aber sie sind aufgrund ihrer begrenzten Mittel naturgemäß auf engere Interventionsgebiete beschränkt, wo sie die Wirkungen besser auswerten können.

Manche Elemente der geschäftsorientierten Philanthropie schätzen auch die Geber im OECD-DAC. Ihre Agenturen legen beispielsweise seit zwei Jahrzehnten zunehmend Wert auf ergebnisorientiertes Management als Mittel, die Wirksamkeit ihrer Investitionen auszuwerten. Grundsätzlich unterliegen Stiftungen und Geberorganisationen unterschiedlichen Rechenschaftspflichten: Stiftungen sind normalerweise gegenüber einem internen Aufsichtsgremium verantwortlich, die Agenturen der Geber aber gegenüber dem Steuerzahler im Rahmen des nationalen politischen Systems. Dennoch stehen beide unter dem Druck, einen Gegenwert ihrer Ausgaben aufzuzeigen.

Die große Vielfalt des Stiftungssektors macht es schwierig, allgemeine Aussagen darüber zu treffen, ob sie bessere Entwicklungserfolge erzielen als staatliche Geber, die noch immer viel mehr Geld bereitstellen. Die jeweilige Wirksamkeit zu vergleichen ist auch deshalb schwierig, weil beide auf unterschiedlichen Ebenen operieren. Stiftungen konzentrieren sich im Allgemeinen auf eng umrissene Probleme, während die Geber des OECD-DAC typischerweise große, sektorübergreifende Entwicklungsprogramme finanzieren. Wollen diese Geber ihren Verpflichtungen nachkommen, die Hilfe wirksamer zu machen, dann müssen sie ihre Hilfe an den Entwicklungsprioritäten der Empfängerregierungen ausrichten und mit den anderen Gebern abstimmen. Und die Umsetzungswege für öffentliche Entwicklungshilfe sind komplex: Das Geld fließt an verschiedenste Organisationen, darunter Ministerien im Partnerland, bilaterale und multilaterale Agenturen sowie einheimische und internationale nichtstaatliche Organisationen (NGOs). Darüber hinaus handeln Geberagenturen im Rahmen des politischen Systems im Heimatland und müssen eine Vielzahl von Interessen dort berücksichtigen. Wer Stiftungen für die besseren Geber hält, weil sie flexibler und weniger bürokratisch sind, übersieht möglicherweise diese grundlegenden Unterschiede.

Private Stiftungen unterscheiden sich auch darin von den Mitgliedern des OECD-DAC, dass viele lediglich Fördermittel auszahlen und in den Empfängerländern nicht selbst operativ tätig und vertreten sind. Wie wirksam einzelne Stiftungen Entwicklungsziele vorantreiben, hängt deshalb nicht selten von der Effektivität ihrer Zuwendungsempfänger ab.

Die Empfänger von Stiftungsgeldern finanzieren sich typischerweise aus mehreren Quellen – Geberregierungen, Stiftungen und anderen. Eine solche Mischfinanzierung sichert die Empfänger ab, kann sie aber auch vor dieselben Anforderungen stellen, wie sie Partnerregierungen bei einer zersplitterten Geberlandschaft erleben. Solange Organisationen, die relativ kleine NGOs unterstützen, ihre Berichtsvorlagen nicht standardisiert haben, sind die Zuwendungsempfänger gezwungen, hohen organisatorischen Aufwand für die Erfüllung der Berichtspflichten an äußere Geber zu treiben. Der Mangel an einheitlichen Berichtsstandards ist auch unter privaten Geldgebern ein Problem.

Ein besserer Informationsaustausch ist unter den privaten Gebern noch eine Aufgabe

Ohne Vertretung in einem Land können private Stiftungen dort nur begrenzt ihr Engagement mit anderen Gebern abstimmen und an nationalen Prozessen zur Steuerung der Hilfe mitwirken. Allerdings können auch nur wenige Stiftungen beim Umfang der Arbeit mit öffentlichen Gebern mithalten. Daher ist es im Hinblick auf die Wirksamkeit der Hilfe auch nicht unbedingt erstrebenswert, sie in die ohnehin komplexen Koordinierungsstrukturen einzubinden. Auch so können aber private und öffentliche Geber von einem Informationsaustausch profitieren: Er hilft ihnen, besser zu verstehen, wo der jeweils andere arbeitet und wie sich die Bemühungen ergänzen. Eine neuere Studie über das Engagement privater Stiftungen in Tansania hat jedoch gezeigt, dass die Daten über die Verteilung von deren Hilfe auf Regionen und Sektoren in armen Ländern lückenhaft sind. Das kann es schwierig machen einzuschätzen, ob die Geldströme privater Stiftungen dort ankommen, wo andere nicht tätig sind.

Ein Beispiel für den Versuch einer Regierung, die Informationslücke zu verringern, ist die Einrichtung eines kleinen „Philantropischen Sekretariates“ in Liberia 2009. Es soll den Informationsaustausch zwischen der Regierung und privaten Geldgebern – darunter Stiftungen – fördern. Das Sekretariat bemüht sich, Liberia als möglichen Empfänger privater Fördermittel sichtbar zu machen und den spezifischen Investitionsbedarf im Land aufzuzeigen, und wird als mögliches Modell für andere Post-Konfliktländer gehandelt.

Ein besserer Informationsaustausch ist aber auch unter den privaten Gebern selbst noch eine Aufgabe. Dachorganisationen wie das Foundation Center in den USA und das Europäische Stiftungszentrum (EFC) versuchen, die Informationsbasis zum Engagement von Stiftungen in der Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. Sie verfolgen etwa Zuwendungen an bestimmte Länder und führen Mitgliederbefragungen durch, um Trends in der Entwicklungsfinanzierung aufzuzeigen. Trotzdem fehlen auf mehreren Ebenen Daten über die Entwicklungsausgaben von Stiftungen: auf globaler Ebene, auf Ebene der einzelnen OECD-Staaten, wo nationale Stiftungsverbände den Austausch über bewährte Lösungen fördern könnten, und auf Länderebene, wo Hilfsmittel aus den verschiedensten Quellen ausgezahlt werden. Das mag damit zusammenhängen, dass viele Stiftungen sehr klein sind und der gesamte Sektor zersplittert ist.

Einige Stiftungen unterstützen die Bestrebungen, mehr Informationen verfügbar zu machen. So ist die William- und Flora-Hewlett-Stiftung Mitunterzeichner und Unterstützer der internationalen Transparenzinitiative für Geber (International Aid Transparency Initiative, IATI), die öffentliche und private Geber auffordert, Informationen über ihre Hilfe nach einem Standard zu veröffentlichen. Zusammen mit der Open-Society-Stiftung ist die Hewlett-Stiftung auch ein Hauptfinanzier der „Publish What You Fund“-Kampagne, die sich wie IATI für mehr Transparenz bei der Hilfe einsetzt. Ein weiteres Beispiel dafür, dass Stiftungen bereit sind, mehr Daten über den Fluss privater Hilfsgelder verfügbar zu machen: Die Gates-Stiftung leitet jetzt die Zahlen über ihre globalen Gesundheitsausgaben an den OECD-DAC weiter.

Mehr Transparenz ist nicht nur für Stiftungen wichtig, sondern auch für viele andere öffentliche und private Geber. Viele Anforderungen, denen sich Stiftungen in der Entwicklungszusammenarbeit gegenübersehen, betreffen andere Geber so oder ähnlich. Auch wenn einige hochkarätige Stiftungen Interesse an der Rolle privater Stiftungen in der Entwicklungsarbeit geweckt haben: Nach wie vor spielen bilaterale und multilaterale Entwicklungsagenturen sowie große NGOs eine viel größere Rolle. Sie werden wahrscheinlich auch in der nahen Zukunft maßgeblich die Veränderungen in diesem Bereich mitbestimmen.