Kostspieliger Mythos

Richtig ist, dass man nicht vorbereit ist. Falsch ist, dass es sich um ein neues Phänomen handelt. Weltweit haben in den letzten zwanzig Jahren mehr als vierzig Länder teilweise Schuldenerlasse erhalten, vor allem kleine, meist afrikanische Länder, deren Entschuldung die weltweite Erlaßjahr2000-Kampagne 1999 den Gläubigern abringen konnte. Es gibt aber auch große spektakuläre Fälle wie Argentinien, das 2005 seinen Anleihegläubigern einen Schuldenschnitt (Haircut) aufzwang, oder die außergewöhnliche Regelung für den Irak 2004.

In all diesen Ländern versuchten die Regierungen vor den Schuldenerlassen, mit der Aufnahme neuer Kredite sowie mit drastischen Einsparungen im Staatshaushalt ihre Zahlungsfähigkeit aufrechtzuerhalten. Genau wie in Griechenland in den vergangenen 18 Monaten hat dies das Problem meist nicht gelöst, sondern verschärft. Die Menschen fanden sich resigniert mit sozialen Einschnitten ab oder begehrten auf wie in Jamaika oder im Senegal.

Auch gegenwärtig steht Griechenland nicht alleine da. Nimmt man den am meisten genannten Indikator zum Maßstab, nämlich den Stand der öffentlichen Schulden im Verhältnis zur jährlichen Wirtschaftsleistung, dann liegen derzeit elf Entwicklungs- und Schwellenländer jenseits der vom Internationalen Währungsfonds (IWF) für gerade noch tragbar gehaltenen Grenze von 80 Prozent. Berücksichtigt man weitere Indikatoren für eine kritische Verschuldung wie das Verhältnis des Schuldenstands zu den Exporteinnahmen – das ist für ärmere Länder besonders wichtig, schließlich müssen Schulden in harter Währung beglichen werden –, dann erhöht sich die Zahl der kritisch verschuldeten Staaten auf 24. Viele liegen in der Karibik, wo sich die Schuldenindikatoren von kleinen Inselstaaten dramatisch verschlechtert haben, oder in der osteuropäischen Peripherie und der ehemaligen Sowjetunion. Hier sind viele Länder, ähnlich wie Irland, nicht infolge unverantwortlicher Kreditaufnahme ihrer Regierungen in Schwierigkeiten geraten; vielmehr hat die schockartige Öffnung der Kapitalmärkte zu einer heillosen Überschuldung von privaten Unternehmen, Banken und Konsumenten bei ausländischen Geldgebern geführt.

2009 mussten der IWF und die Weltbank erstmals einräumen, dass manche Länder, die unter der multilateralen Entschuldungsinitiative (HIPC/MDRI genannt) entlastet worden waren, bereits wenige Jahre danach erneut ein hohes Überschuldungsrisiko aufwiesen oder sogar schon die Zahlungen einstellen mussten. Im Oktober 2011 betraf dies neun von dreißig zuvor entschuldeten Ländern. Das macht deutlich: Drohende Überschuldung ist ein systemisches Problem. Jede (grenzüberschreitende) Kreditvergabe ist mit einem Risiko verbunden. Deshalb besteht für Staaten ebenso ein Insolvenzrisiko wie für Unternehmen. Dieses kann mit einmaligen Schuldenerlassen logischerweise nicht aus der Welt geschafft werden.

Ein einmal entschuldetes Land kann wegen der Strukturschwäche seiner Wirtschaft, wegen schlechter Regierungsführung, weil es sich verantwortungslose Kredite hat aufschwatzen lassen oder durch widrige Umstände

wie Naturkatastrophen erneut in Schwierigkeiten geraten. Ein Staateninsolvenzverfahren existiert für solche Fälle aber nicht. Die bisherigen Entschuldungsinitiativen wurden ausdrücklich als einmalige Übungen gestaltet. Aus diesem Grund ist es wenig sinnvoll, nun auf eine neue einzelne Entschuldungsinitiative hinzuarbeiten. Sondern es muss vor der nächsten Krise ein berechenbares und rechtsstaatliches Verfahren für die Staaten-Insolvenz geschaffen werden – so wie auf nationaler Ebene geregelte Insolvenzverfahren Teil des Rechtsstaates sind. Neben der Möglichkeit einer fairen und schnellen Entschuldung würde damit auch erstmals ein wirksamer Anreiz für die Gläubiger geschaffen, Kredite an Staaten genauer zu prüfen, statt auf den Mythos zu vertrauen, dass Staaten immer zahlungsfähig sind.

Schon seit der Mexiko-Krise der 1980er Jahre haben Experten Vorschläge für eine geregelte Staateninsolvenz ins Gespräch gebracht, Regierungen und internationale Finanzinstitutionen haben sie diskutiert. 2001 legte der IWF selbst einen Vorschlag für ein Staateninsolvenzverfahren vor. Die Stärke dieses „Sovereign Debt Restructuring Mechanism“ (SDRM) hätte darin bestanden, dass auf der Grundlage ihrer Mitgliedschaft im IWF alle Staaten an die Entscheidungen im Rahmen eines solchen Verfahrens gebunden wären. Für nicht teilnehmende Gläubiger, die nach einer allgemeinen Schuldenrestrukturierung ihre eigenen ursprünglichen Ansprüche in voller Höhe einklagen – darunter so genannte Geierfonds –, hätte es keinen Gerichtsstand mehr gegeben. Seine größte Schwäche bestand darin, dass der Fonds die Rolle des Insolvenzrichters absurderweise mit sich selbst besetzt hatte – ist er doch meist selbst Gläubiger.

Hätte der IWF diese Debatte nicht auf Druck der Regierung Bush 2003 wieder abbrechen müssen, dann hätte Europa nicht kostbare 18 Monate mit einer Debatte darüber verloren, ob man die Staatspleite Griechenlands als solche anerkennen dürfe und wer gegebenenfalls dafür zuständig sei. Vielmehr wäre schon unmittelbar nach Papandreous Offenbarungseid im April 2010 klar gewesen, welche nächsten Schritte folgen müssen: Vorläufige Zahlungseinstellung an alle Gläubiger und Bildung einer unparteiischen Instanz, welche Griechenlands Schuldensituation bewertet und nötigenfalls einen Schuldenschnitt vorschlägt. All dies hätte in wenigen Wochen auf den Weg gebracht werden können. Vermutlich wäre man bei einer ähnlichen Lösung wie im Oktober 2011 herausgekommen: Starke Konsolidierungs- und Reformbemühungen der Griechen gegen einen Schuldenschnitt von 50 bis 70 Prozent. Nur hätte dieser Schuldenschnitt sich auf einen wesentlich größeren privaten Forderungsbestand bezogen, weil inzwischen die privaten Anleger ihr Engagement in Griechenland deutlich verringert haben. Entsprechend größer wäre die Entlastungswirkung gewesen. Nur gab es niemanden, der die Notwendigkeit eines Verfahrens verbindlich hätte feststellen können.

Diese Überlegungen sind keineswegs neu. Ende der 1980er Jahre erwog die Schweizer Regierung erstmals die Schaffung eines Staaten-Insolvenzverfahrens. Seither haben Wissenschaftler, nichtstaatliche Organisationen und die Vereinten Nationen die Debatte vorangetrieben. Die Forderung nach einem geordneten Insolvenz-verfahren für Staaten fand 2009 sogar ihren Weg in den schwarz-gelben Koalitionsvertrag. Es wäre ein großer Fortschritt, wenn die Bundesregierung ihr eigenes Programm in der gegenwärtigen Krise einfach ernst nähme – damit wir in die nächste Krise nicht ebenso unvorbereitet stolpern.