Kämpfen für ein Leben in Würde

Eine „beispiellose Flüchtlingskrise“ wurde in den vergangenen fünf Jahren oft und aufgeregt beschworen. Im Sommer 2017 warnte der damalige Präsident des EU-Parlaments, Antonio Tajani, vor einem „Exodus biblischen Ausmaßes“, der nicht mehr zu stoppen sei, wenn die europäischen Regierungen und die Europäische Union das Problem nicht angingen. Tajani drängte die politisch Verantwortlichen zum Handeln, andernfalls stünden binnen fünf Jahren „Millionen Menschen vor unserer Tür“.

Oft heißt es, das gegenwärtige Ausmaß von Vertreibungen sei beispiellos. Es wäre jedoch angemessener, sich klarzumachen, dass die Zahl der Flüchtlinge schon immer stark schwankte.

Alles, was wir heute erleben, wird in den Schatten gestellt von den globalen Flüchtlingsströmen nach dem Zweiten Weltkrieg. In Europa wurden damals mehr als 60 Millionen Menschen infolge des Krieges vertrieben. In Südasien verloren nach der Teilung Indiens 20 Millionen Menschen ihre Heimat. Und im Jahr 1948 wurden mindestens eine Million Palästinenser zu Flüchtlingen. Im Fernen Osten wurden insgesamt bis zu 90 Millionen Menschen vertrieben, vor allem durch den Krieg und die Revolution in China. Insgesamt waren nach dem Zweiten Weltkrieg zwischen acht und zehn Prozent der globalen Bevölkerung Vertriebene. Heute sind es – einschließlich der Binnenflüchtlinge – etwa ein Prozent: 71 Millionen Menschen bei einer Gesamtbevölkerung von 7,7 Milliarden.

Umsiedlung, Integration, Rücksiedlung

Wer Vertreibung und Flucht als ein Problem begreift, muss Lösungen suchen. Worin können die bestehen und wessen Interessen sollen sie dienen? Die Vereinten Nationen (UN) nennen drei dauerhafte Lösungen: Umsiedlung in ein Drittland, Integration in das Land, in dem zuerst um Asyl ersucht wurde, und Rücksiedlung. Umsiedlungen sind heute schwieriger als zu Zeiten des Kalten Kriegs, als die Westmächte die Flüchtlinge aus kommunistischen Ländern als Beweis für die Überlegenheit der liberalen Demokratie benutzen konnten. Und die Integration der Flüchtlinge in das erste Zufluchtsland hat diesen Ländern finan­zielle und soziale Kosten aufgebürdet – auch wenn die im Regelfall mit genügend politischem Willen und internationaler Hilfe gestemmt werden konnten.

Die ersten beiden Lösungen entsprechen heute nicht mehr dem Verhalten der Staaten rund um die Welt. Wenn zudem auch die Rücksiedlung ins Heimatland keine Option ist, sind Flüchtlinge daher nun gezwungen, in Not- oder in Gefangenenlagern zu leben, deren Zweck es hauptsächlich ist, weitere Menschen von einer Flucht vor Gewalt in ihrer Heimat abzuschrecken. Das verschärft ihre ohnehin schwierige Lage.

Andere mehr oder weniger gut gemeinte Bemühungen, etwa der Weltbank und anderer Geber, zielen darauf, die Hilfe für arme Länder aufzustocken, um Migration zu verringern. Doch Entwicklungsprogramme werden da wahrscheinlich kurzfristig nicht helfen. So bleiben anscheinend nur drakonische Ad-hoc-Maßnahmen: Auf den griechischen Inseln werden Schutzsuchende auf unbestimmte Zeit in überfüllten, ihre Gesundheit gefährdenden Lagern untergebracht. Schon gibt es Vorschläge, auf dem Meer schwimmende Barrieren gegen Bootsflüchtlinge zu errichten; das stammt aus demselben Geist wie Donald Trumps schändliche Mauer an der Südgrenze der USA. All das kostet Millionen, wenn nicht Milliarden, die besser anders eingesetzt würden. Aber aus politischem Kalkül setzt man auf Abschreckung und Deportation statt auf Umsiedlung oder Integration. Das ist die dystopische Welt, in der wir heute leben.

Als Ausweg werden utopische Ideen entwickelt. Der kalifornische Multimillionär Jason Buzi hat vorgeschlagen, eine Flüchtlingsnation in Kalifornien oder Finnland zu gründen. Andere Ideen sind Refugia, ein Archipel lose miteinander verknüpfter und sich selbst regierender Zufluchtsenklaven auf dem Territorium eines Staates; und ein „Europa in Afrika“ auf einer künstlichen Insel zwischen Tunesien und Italien – unter dem Schutz der Europäischen Union, aber regiert nach „afrikanischen kulturellen Werten“. Keiner dieser Vorschläge findet bislang politische Unterstützung.

Der Eckpfeiler des internationalen Flüchtlingsrechts

Da hilft ein Blick in die Geschichte – weniger, um Lehren für heute zu ziehen, sondern um zu verstehen, warum die früher zur Bewältigung von Flüchtlingskrisen geschaffenen Institutionen nicht mehr zu funktio­nieren scheinen.

Das „Flüchtlingsproblem“ fand erstmals nach dem Ersten Weltkrieg international Beachtung. Während der 1920er Jahre ergriff der neu geschaffene Völkerbund begrenzte Hilfsmaßnahmen für Flüchtlinge, die staatenlos und damit schutzlos gemacht worden waren – hauptsächlich russische Flüchtlinge aus der Sowjetunion und armenische Flüchtlinge aus der Türkei. Wurden sie offiziell als Flüchtlinge anerkannt, dann durften sie nicht gegen ihren Willen in ihr Ursprungsland zurückgebracht werden. Dieses wichtige Prinzip ist zum Eckpfeiler des internationalen Flüchtlingsrechts geworden. Allerdings wurde es sehr selektiv angewandt.

Im Jahr 1922 führte der Völkerbund den sogenannten Nansen-Pass ein, benannt nach Fridtjof Nansen, dem ersten Hochkommissar des Völkerbunds für Flüchtlinge. Russische und seit 1924 auch armenische Flüchtlinge konnten das Dokument gegen eine Gebühr beantragen. Es ermöglichte ihnen, in ein anderes Land zu reisen – aber nicht unbedingt in das Land zurückzukehren, das ihnen den Pass ausgestellt hatte. Andere Geflohene, etwa vor dem Faschismus aus Italien und Spanien, wurden überwiegend nicht von diesem System erfasst.

Das Dokument war auch als Hilfe für die Aufnahmestaaten gedacht, weil sie so den Weg der Flüchtlinge nachvollziehen konnten. Es gewährte keine Zugang zu Sozialleistungen oder eine Arbeitserlaubnis. Doch wer einen solchen Ausweis bekommen konnte, wusste um seinen Wert, hatte er damit doch immerhin einen Identitätsnachweis. Viele Russen und Armenier behielten ihn als Beweis ihres Flüchtlingsstatus bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts.

Infolge der globalen Flüchtlingskrise nach dem Zweiten Weltkrieg wurden mehrere Institutionen gegründet. Die erste und wichtigste war die Internationale Flüchtlingsorganisation (IRO). Ihre Hauptaufgabe war, Millionen verschleppter oder vertriebener Personen zu repatriieren – überwiegend Zivilisten, die Zwangsarbeit für das nationalsozialistische Deutschland geleistet hatten. Viele kehrten zurück, aber etliche wollten nicht mehr in die Heimatländer, die nun zum Sowjetblock gehörten.

Das UNHCR und die Genfer Flüchtlingskonvention

Die IRO wurde 1951 vom Büro des Hochkommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) abgelöst. Das war 1950 mit einem Beschluss der UN-Generalversammlung gegründet worden. Es sollte „dauerhafte Lösungen für das Flüchtlingsproblem“ prüfen, doch seine Hauptaufgabe war, Flüchtlingen, die unter die Genfer Flüchtlingskonvention fielen, rechtlichen Beistand und Schutz zu gewähren.

Nach dieser Konvention soll jeder Unterzeichnerstaat entscheiden, ob ein Flüchtling Anspruch auf Schutz und Unterstützung hat, gewöhnlich nach einem individuellen Antrag. Die Unterzeichnerstaaten einigten sich auf das sogenannte Prinzip der Nichtzurückweisung (non-refoulement): Kein Flüchtling darf gegen seinen Willen in ein Land gebracht werden, in dem aufgrund von seiner (oder ihrer) „Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder politischen Meinung“ sein Leben oder seine Freiheit bedroht ist. Die Konvention galt ursprünglich für Menschen, die aus einem dieser Gründe verfolgt wurden und als Folge der Ereignisse in Europa vor 1951 eine Staatsgrenze überschritten hatten. Die zeitliche und geografische Beschränkung wurde im Jahr 1967 mit dem Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aufgehoben. Binnenflüchtlinge fallen aber bis heute nicht unter die Konvention.

Die Genfer Flüchtlingskonvention wurde im Juli 1951 von 26 UN-Mitgliedsstaaten unterzeichnet und trat 1954 in Kraft. Die Vereinigten Staaten verweigerten die Unterzeichnung mit der Begründung, das Abkommen beeinträchtige ihre Souveränität (sie sind aber heute Vertragsstaat des Protokolls von 1967). Sie unterstützten stattdessen das Zwischenstaatliche Komitee für Auswanderung aus Europa (ICEM), die Vorläuferorgansiation der heutigen Internationalen Organisation für Migration (IOM). So konnten die USA stärker beeinflussen, wen sie aufnahmen: Das ICEM half bei der Umsiedlung von Flüchtlingen und Migranten aus „überbevölkerten“ Regionen Europas wie Italien und Griechenland, sobald Aufnahmeländer in Lateinamerika oder aber die USA sie geprüft und festgestellt hatten, dass sie wirtschaftlich leistungsfähig und nicht politisch tätig waren – auf jeden Fall keine Kommunisten.

Ungeachtet der globalen Fluchtbewegungen hatte das UNHCR ursprünglich nur ein beschränktes geografisches Mandat. Es war beispielsweise nicht zuständig für die rund zehn Millionen Deutschen, die aus Ost- und Zentraleuropa vertrieben worden waren; die fielen in die Verantwortung der Bundesländer des geteilten Deutschland. Auch Indien und Pakistan blieben nach der Teilung selbst für die insgesamt 15 Millionen Vertriebenen ins jeweils andere Land zuständig.

Weitere zwischenstaatliche Organisationen wurden gegründet, um Flüchtlingen in Korea und Palästina zu helfen. Die für Korea erste bestand nur bis 1960, das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge (UNRWA) aber besteht noch heute. Es wurde 1949 nach dem Krieg zwischen dem neuen Staat Israel und seinen Nachbarländern gegründet und unterstützte ursprünglich rund 750.000 palästinensische Flüchtlinge. Inzwischen ist die Zahl angewachsen auf 5,5 Millionen Menschen im Westjordanland, dem Gazastreifen, Jordanien, dem Libanon und Syrien.

Anfang der 1960er Jahre weitete das UNHCR seine Tätigkeit auf den ganzen Globus aus. Hochkommissar Felix Schnyder nutzte geschickt die Formel der „guten Dienste“, um auch Flüchtlingen Schutz zu bieten, die formal nicht unter die Genfer Konvention fielen – beispielsweise chinesischen Flüchtlingen in Hongkong oder algerischen Flüchtlingen. So vermied er Ärger mit Regierungen, die empfindlich auf Vorwürfe reagierten, sie würden Menschen in die Flucht treiben.

Massenhafte Vertreibungen, anhaltende Flüchtlingsströme

Das UNHCR erweiterte ständig seine Operationen aufgrund neuer Notfälle und des Anstiegs der Flüchtlingszahlen in Afrika und Asien. Der Hochkommissar verwendete öfter die Formel „flüchtlingsähnliche Situation“, ohne genauer auf Ursachen der Vertreibung einzugehen. Damit konnte das UNHCR ohne formale Erweiterung seines Mandats seine Möglichkeiten (und sein Personal) vergrößern.

Unterdessen führten der Kampf um die Befreiung von der Kolonialherrschaft und Bürgerkriege in Afrika, darunter am Horn von Afrika, zu massenhaften Vertreibungen. Die Organisation für Afrikanische Einheit verabschiedete 1969 ihre eigene Flüchtlingskonvention, die den Flüchtlingsstatus über die individuelle Verfolgung hinaus auf Menschen ausdehnte, die bedroht waren durch „äußere Aggression, Besatzung, ausländische Herrschaft oder Ereignisse, die erheblich die öffentliche Ordnung beeinträchtigen“.

Die anhaltenden Flüchtlingsströme gaben auch Initiativen von Privatpersonen und nichtstaatlichen Organisationen (NGO) eine größere Rolle. Es entstanden NGOs aller Art und Größe. Einige wie das American Friends Service Committee, die National Catholic Welfare Conference und Save the Children waren bereits Mitte des 20. Jahrhunderts etabliert. In der zweiten Hälfte des Jahrhunderts kamen weitere hinzu, die rasch an Bedeutung gewannen, etwa CARE und World Vision.

Neben praktischer Unterstützung für Geflohene übten manche NGOs auch Druck auf die UN und anderen Foren aus, radikalere Maßnahmen zu ergreifen. Religiöse Gruppen wie die Quäker forderten für Geflohene ein Recht auf Asyl statt nur darauf, Asyl zu beantragen. Zudem sollten Flüchtlinge dieselben Rechte wie alle anderen Bürger erhalten. Anwälte, die in den frühen Jahren des UNHCR eine wichtige Rolle spielten und die Verfolgung durch die Nazis am eigenen Leib erfahren hatten, schlossen sich dem an. Doch die westlichen Regierungen beharrten auf ihrem Recht zu entscheiden, welcher Asylantrag berechtigt ist, und dieser Moment der Utopie ging vorüber.

Nicht alle haben die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet

Welches Erbe haben die rechtlichen und institutionellen Innovationen der Nachkriegszeit hinterlassen? Die Genfer Konvention von 1951 haben inzwischen weitere Staaten unterzeichnet, zum Beispiel Kanada, Spanien und China. Aber Indien, Pakistan, Jordanien, der Libanon, Syrien und Myanmar – sämtlich Staaten, in denen zahlreiche Flüchtlinge leben – haben die Konvention noch nicht unterzeichnet, weil sie um ihre Souveränität fürchten, und die Türkei ist praktisch nicht Mitglied. Das bleibt ein ungelöstes Problem, schmälert aber nicht unbedingt die Hilfe vor Ort und hat bisher das UNHCR nicht daran gehindert, sich für die Flüchtlinge in diesen Ländern einzusetzen.

Der Globale Pakt für Flüchtlinge und der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration aus dem Jahr 2018 halten den Staaten und der Öffentlichkeit im Bewusstsein, dass Flüchtlinge kein Treibgut sind, sondern Menschen mit Sehnsüchten und Fähigkeiten. Aber es fällt schwer, in diesen Pakten neben hehren Zielen – wie den Schutz verbessern, Rechte garantieren, eine gerechtere Lastenverteilung fördern – konkrete Schritte auszumachen, die das Leben der Flüchtlinge verbessern. Sie sind jedenfalls nicht rechtlich bindend wie die Konvention. Dennoch haben auf der UN-Generalversammlung Ende 2018 die USA und Ungarn gegen den Flüchtlingspakt gestimmt.

Wir leben in schwierigen Zeiten. Es gibt zahlreiche Krisen und anhaltende Fluchtprobleme, von denen viele ab und an Schlagzeilen machen und dann wieder aus dem Blickfeld geraten – man denke nur an die afghanischen Flüchtlinge in Pakistan, die Rohingya in Bangladesch, die Flüchtlinge in Somalia oder die ­Sahrau-Flüchtlinge. Der Schutz von Geflohenen scheint heute hinter dem „Schutz“ für Bürger der Durchreise- oder Aufnahmeländer zurückzustehen.

Lehren aus der Geschichte

Welche Lehren können wir aus der Geschichte ziehen? Erstens: Die heutigen rechtlichen und institutio­nellen Arrangements sind das Ergebnis heftiger und kontroverser Debatten, von Uneinigkeit und Kompromissen. So wird die UN-Flüchtlingskonvention, die zumindest einen grundlegenden Schutz bietet, heute weitgehend anerkannt. Gerade im Licht der gegenwärtigen Uneinigkeit sollte man aber nicht vergessen, dass sie im Jahr 1951 weder allgemein begrüßt noch von allen Staaten angenommen wurde.

Zweitens: Schutz und Hilfe für Flüchtlinge ergab sich aus Beiträgen zahlreicher Organisationen – nicht nur zwischenstaatlicher, sondern auch nationaler und lokaler. Globale Vertreibung hat eine Vielzahl von Initiativen hervorgerufen, auch von Staaten, die die Genfer Flüchtlingskonvention nicht unterzeichnet hatten. Es ist besonders wichtig, zu verstehen, dass Geflüchtete selbst eine entscheidende Rolle spielen – sie unterstützen sich gegenseitig, sei es heute in den Flüchtlingslagern in Griechenland oder nach 1945 in den Vertriebenenlagern in Deutschland. Wo möglich müssen wir Flüchtlinge darin bestärken, ihr Schicksal selbst in die Hand zu nehmen, wenn wir ihnen helfen wollen.

Drittens rückt der Blick in die Geschichte Probleme ins Verhältnis: Der Anteil der Geflohenen an der Weltbevölkerung ist heute weit kleiner als 1945. Und das, was internationale Organisationen, Regierungen und Hilfswerke als „komplexe Notlage“ und „beispiellose Krise“ beschreiben, erscheint in Wahrheit angesichts der Verhältnisse nach dem Zweiten Weltkrieg gar nicht so beispiellos.

Statt Angst zu haben, dass die entwickelten Gesellschaften von Flüchtlingen aus dem Globalen Süden überrannt werden, könnten wir die Geschichte zum Vorbild nehmen und etwas kreativer denken. Ein Beispiel hierfür ist, wie das UNHCR sein Mandat sukzessive ausgeweitet hat, ein anderes der Nansen-Pass, der trotz seiner Schwächen in starkem Kontrast zur derzeit weltweit geübten Abschreckungspolitik steht. Sollten wir uns nicht ein Beispiel an einer Zeit nehmen, in der Flüchtlinge eher ermutigt und befähigt wurden zu arbeiten, statt sie von bezahlter Beschäftigung fernzuhalten? Dafür plädieren manche Ökonomen, wenn auch bislang ohne große politische Unterstützung.

Zumindest lehrt uns die Geschichte, dass man immer Entscheidungen zu treffen hat. Sind der notwendige politische Willen und die entsprechende Führung vorhanden, dann muss man nicht Flüchtlinge einfach ihrem Schicksal überlassen.

Aus dem Englischen von Thomas Wollermann.