Keine Macht den Räten

Mit den Worten „Ich bin gekommen, um an den freien Wahlen teilzunehmen. Sie machen uns stolz“ zitiert die Nachrichtenagentur AFP im Januar 2017 einen Wähler in der Stadt Idlib im Nordwesten Syriens. Der Mann war froh über ein besonderes Ereignis in der Stadt: die ersten Wahlen zum Lokalrat. Das Gremium sollte die Geschicke der Kommune in schwierigen Zeiten steuern. Für seine 25 Sitze standen 85 Kandidaten  zur Wahl. Aus seinen Reihen wurde später ein zehnköpfiges Exekutivkomitee gewählt, dessen Leiter als Bürgermeister der Stadt mit ihren damals rund 200.000 Einwohnern fungierte. Wählen durfte, wer in Idlib geboren und mindestens 25 Jahre alt war.

Die Abstimmung ohne Einfluss der Assad-Regierung oder der Staatspartei Baath war eine kleine Sensation im Nordwesten Syriens – der letzten Provinz, die noch im Oktober 2018 in den Händen der Opposition war. Drei Jahre zuvor hatte sich die syrische Regierungsarmee aus der Region an der Grenze zur Türkei zurückgezogen. Dschihadisten unter Leitung der aus der al-Nusra-Front hervorgegangenen Organisation Fateh al-Sham hatten die Stadt erobert und verwalteten sie zunächst. Doch im Laufe des Jahre 2016 konnten die Bürger von Idlib die Dschihadisten überzeugen, dass die Stadt eine zivile Vertretung brauchte. So kam es zur Wahl und Gründung eines Stadtrats.

Der Lokalrat von Idlib regelt seither die alltäglichen Belange der Kommune. Er stellt die Versorgung mit Trinkwasser, Elektrizität und Treibstoff sicher, sorgt dafür, dass Straßen repariert werden und nach Bombenangriffen Schutt weggeräumt wird. Müll muss entsorgt und Abwasserkanäle müssen instandgehalten werden. Es braucht Menschen, die Hilfsgüter verteilen und gewährleisten, dass Kranke und Verletzte versorgt werden können. Wichtig für eine funktionierende Kommune sind auch Grundbuch- und Standesämter. All das hat der Lokalrat von Idlib koordiniert und organisiert, so gut es unter den Umständen einer humanitären Katastrophe mit zahlreichen Binnenflüchtlingen und Kriegsschäden ging.

Entstanden aus reiner Notwendigkeit

In Syrien sind freie Wahlen eine ganz neue Erfahrung. Unter der Herrschaft von Hafez al-Assad (1970 bis 2000) und seinem Sohn Bashar al-Assad war und ist Syrien ein zentralistisch organisierter und autoritär regierter Staat. Die Regionen, die während der osmanischen Herrschaft und des französischen Mandats vor der Unabhängigkeit 1946 mit ihren einflussreichen Familien und Persönlichkeiten eine starke Stellung hatten, brachte Hafez al-Assad unter die Kontrolle der staatlichen Baath-Partei. So sicherten er und sein Sohn sich Loyalität im ganzen Land. Politische Gestaltungsmöglichkeiten gibt es weder auf lokaler noch auf regionaler oder nationaler Ebene. Das Parlament in Damaskus mit seinen 250 Sitzen ist eine reine Schaufensterangelegenheit.

Die ersten Proteste gegen Korruption und Machmissbrauch gab es 2011 nicht in der Hauptstadt Damaskus, sondern in Daraa im Südwesten des Landes. Von Anfang an war der Protest lokal geprägt und ohne zentrale Führung. Aus friedlichen Demonstrationen wurde schnell ein militärischer Konflikt mit Einmischung aus dem Ausland (siehe welt-sichten 4/2018). Als die Regierung Assad 2015 in die Defensive geriet und die Kontrolle über weite Teile des Landes an die Freie Syrische Armee (FSA) und eine Vielzahl dschihadistischer Milizen verlor, brachen staatliche Strukturen zusammen. Oppositionsgebiete wurden zu einem Laboratorium, in dem Menschen mit neuen Formen der Selbstverwaltung experimentieren mussten.

„Die Lokalräte entstanden aus reiner Notwendigkeit“, sagt Leila al-Shami, „als Versuche, von unten alltägliche Dienstleistungen in den Kommunen zu etablieren.“ Die britisch-syrische Aktivistin und Autorin hat sich intensiv mit dem Thema beschäftigt. Sie meint, die Lokalräte seien spontan entstanden und kein Ausdruck einer politischen Ideologie. Sie füllten auf der Ebene von Dörfern, Städten und Provinzen ein Vakuum, das die Regierung hinterlassen hatte und auf das niemand vorbereitet war. Zunächst improvisierten meist junge Aktivisten, verteilten Hilfsgüter und versuchten, irgendwie mit der Notlage zurechtzukommen. Sie wollten eine demokratische Alternative zu Assads Staat aufbauen, doch klare Konzepte dafür hatten sie nicht.

Radikale Islamisten zurückdrängen

Rund 600 Stadt- und Provinzräte sind vor allem in den Provinzen Idlib, Aleppo, Daraa sowie im Großraum Damaskus und in Rakka 2012 entstanden. Nach und nach verfestigten sich ihre Strukturen. Sie schufen Ämter für Finanzen, Bildung, Dienstleistungen und Kultur. Nach den drängendsten humanitären Fragen wurden größere Projekte in Angriff genommen, etwa der Wiederaufbau zerstörter Schulen oder Krankenhäuser. Lokalräte führten Verhandlungen mit Milizen, versuchten, den Einfluss von radikalen Islamisten zurückzudrängen und vermittelten zwischen verfeindeten Gruppen.

Je nach Region funktionierten die Bürgervertretungen unterschiedlich gut. Sie waren kaum miteinander vernetzt und standen nur in losem Kontakt zum Syrischen Nationalrat, dem offiziellen Bündnis der syrischen Opposition, und zu seiner Übergangsregierung im türkischen Gaziantep.

Eine Untersuchung der Schweizerischen Friedensstiftung  von 2017 mit fünf Fallstudien aus allen Landesteilen kommt zu dem Ergebnis, dass es den Lokalräten durchaus gelungen war, ein Mindestmaß an Versorgung mit Gütern des täglichen Lebens zu gewährleisten. Zum Teil hätten sie auch Regelwerke für demokratische Entscheidungen in der Kommune geschaffen. Die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung wurden laut der Studie seit den Anfängen 2012 deutlich verbessert. Hatte zunächst eine kleine Gruppe von Aktivisten die Lokalvertreter aus ihren eigenen Reihen bestimmt oder Honoratioren ernannt, so wurden zwischen 2013 und 2015 mehr und mehr echte Wahlen durchgeführt.

Allerdings hätten einflussreiche Familien vielerorts großen Einfluss auf Zusammensetzung und Entscheidungen der Räte, merkt die Studie kritisch an. Trotzdem halten die Autoren die Errungenschaften angesichts der schwierigen Situation und des Fehlens einer demokratischen Tradition in Syrien für durchaus bemerkenswert. Sie berichten von Bürgerversammlungen, Beschwerdemöglichkeiten und engagierten Diskussionen auf Facebook.

Diesen Eindruck bestätigt Leila al-Shami aus ihren Gesprächen mit an den Lokalräten Beteiligten. „Es ist nicht in jedem Fall gelungen, undemokratische Strukturen zu überwinden“, meint sie. Es gab Fälle von Vetternwirtschaft und Korruption bei der Verteilung von Hilfsgütern. Andernorts herrschten Querelen zwischen Clans oder der Einfluss politischer und religiöser Gruppen wurde übermächtig. Aber sie waren die einzigen Institutionen, die einigermaßen mit Recht von sich behaupten konnten, die Anliegen der Syrer zu vertreten.

Kaum Frauen beteiligt

Ein großes Manko war jedoch, dass kaum Frauen beteiligt waren. Zwar sind viele Frauen zu den Wahlen gegangen, doch es gibt so gut wie keine Stadträtinnen. Nur wenige haben kandidiert – nicht weil es ihnen formal nicht erlaubt wäre, sondern „wegen sozialer Normen“, wie es ein Mitglied eines Lokalrats anonym ausdrückt. Die einzige Ausnahme war der Stadtrat von Ost-Aleppo. Nachdem die Regierungsarmee das Gebiet zurückerobert hat, operiert er nun im ländlichen Raum in einer von Rebellen gehaltenen Enklave. Er hat im Juli 2018 eine Frau zur Vorsitzenden gewählt, die 38-jährige Lehrerin Eman Hashem.

Ein weiteres Problem bestand darin, Hilfsgüter fair zu verteilen. Zwar haben die Oppositionsgebiete vor allem in den Anfangsjahren Nahrungsmittel und Medizin von ausländischen Gebern, etwa aus Frankreich und den USA, erhalten. Doch diese Hilfe war unregelmäßig und unkoordiniert, moniert Agnès Favier vom Robert Schuman Centre for Advanced Studies in Florenz in einer Studie über lokale Verwaltung in Oppositionsgebieten von 2016. Das führte zu Konflikten um die Verteilung, die an der Legitimität der Räte kratzten.

Diese gerieten seit Mitte 2014 weiter unter Druck. Mit dem Aufstieg der Terrorgruppe Islamischer Staat verlor die lokale Selbstverwaltung an internationaler Aufmerksamkeit und Unterstützung. Der Syrienkonflikt wurde in der westlichen Öffentlichkeit zunehmend als Kampf zwischen Assad und den Islamisten verstanden. Arabische Geldgeber am Golf konnten den Demokratieversuchen ohnehin wenig abgewinnen. Die Auffassung, Assad sei das kleinere Übel gegenüber den Extremisten, setzte sich zunehmend durch. Die Verfechter einer demokratischen Alternative wurden zwischen Diktatur und Dschihadisten zerrieben.

 

Es gehört zu den großen Versäumnissen westlicher Politik, dass die Lokalräte nicht mehr finanzielle und vor allem politische Unterstützung erhalten haben. Die internationalen Geber hätten nie eine gemeinsame und koordinierte Strategie gehabt, um die lokale Selbstverwaltung dauerhaft zu stärken, hat schon Agnès Favier 2016 kritisiert. Angesichts dessen hat jede Kommune und jede Provinz in den Oppositionsgebieten versucht, möglichst viel Unterstützung bei ausländischen Gebern und Exilsyrern aufzutreiben. Das hat zu Konkurrenz untereinander geführt und die ohnehin zerstrittene Opposition weiter zersplittert.

Gleichzeitig gerieten die Lokalräte zur bevorzugten Zielscheibe des Regimes. „Zivile Organisationen und Demokraten hat das Regime als die größte Bedrohung seines Totalitarismus empfunden“, sagt Leila al-Shami. Denn sie stellten die Lesart vom Syrienkonflikt als einem Kampf gegen den Terrorismus infrage. Das lässt sich am Beispiel von Ost-Aleppo besonders gut beobachten. Die Angriffe mit den berüchtigten Fassbomben begannen im Ostteil der Millionenstadt just zu dem Zeitpunkt, als der Stadtrat in dem Oppositionsgebiet eine funktionierende Verwaltung aufgebaut hatte, hat Kheder Khaddour, Syrienexperte bei der Carnegie-Stiftung in Beirut, beobachtet. Das Regime wollte jeden Eindruck zerstören, dass andere als es selbst in der Lage wären, das Land zu gestalten.

Doch auch eigene Schwächen der Räte spielten eine Rolle. „Obwohl sie lokal prominent waren, waren die Lokalräte nicht in der Lage, ihre Institutionen unter einem zentralen Rahmen zu verfestigen“, meint Khaddour. „Dazu fehlte dem Syrischen Nationalrat die Entscheidungsgewalt und auch die nötige Autorität. Die Lokalräte waren im Syrischen Nationalrat nicht ausreichend vertreten.“ So sei es ihnen nicht gelungen, sich als legitime Alternative zum System Assad zu präsentieren. Die Opposition scheiterte nicht nur an der militärischen Übermacht von Assad und seinen Verbündeten Russland und Iran. Sie scheiterte auch am Fehlen eines politischen Konzepts für ein neues Syrien. Das unterscheidet sie von den autonomen Kurdengebieten Syriens, die an die Ideologie der türkischen PKK anknüpfen.

Mit Unterstützung Russlands hat die Regierungsarmee seit Herbst 2015 große Teile des Landes zurückerobert. Was passierte mit den Lokalräten? „Sie wurden in der Regel aufgelöst, wenn das Gebiet wieder unter Regierungskontrolle geriet“, sagt Leila al-Shami. Mancherorts wurden auch Mitglieder der Räte verhaftet. Danach setzte die Assad-Regierung ihre eigenen Räte ein, baladiya genannt. Sie stehen unter der Kontrolle des Kommunalministeriums in Damaskus. Die Mitglieder der baladiyas werden in der Regel direkt vom Regime ausgesucht. Auch sie müssen sich um Müllentsorgung und die Bereitstellung von sauberem Trinkwasser kümmern. Doch demokratische Experimente sind erst einmal beendet. Die Erinnerung daran wird aber im kollektiven Gedächtnis bleiben.