Die neuen Sozialstaaten

Kaum jemand bestreitet, dass eine Welt ohne Armut die große Aufgabe des 21. Jahrhunderts ist. Die entscheidende Frage ist, welcher Weg dorthin führt. Die Ausrottung der Armut erfordert eine Vielzahl politischer Maßnahmen, um das Wirtschaftswachstum zu fördern und um soziale Sicherung, Bildung und Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Demokratisierung stellt sicher, dass der Fortschritt alle erreicht.

In den zehn Jahren vor der globalen Finanzkrise 2008 waren die wesentlichen Zutaten für erfolgreiche Strategien zur Bekämpfung der Armut in vielen Ländern des Südens bereits vorhanden. Vor allem die soziale Sicherung in den Entwicklungsländern hat sich erheblich verbessert. Die Krise war die Bewährungsprobe für die entstehenden sozialen Sicherungssysteme, hat aber auch ihre grundlegende Bedeutung gezeigt. Sie sind unverzichtbar, wenn es gilt, auch in Krisenzeiten nachhaltig die Armut zu verringern.

Soziale Sicherung besteht aus drei Komponenten: Sozialversicherung, Sozialhilfe und beschäftigungspolitische Maßnahmen. Die Sozialversicherung finanziert sich über Beiträge und wird etwa bei Krankheit, Arbeitslosigkeit oder im Alter wirksam. Sozialhilfe bezeichnet steuerfinanzierte Programme gegen Armut und Not. Beschäftigungspolitische Maßnahmen umfassen sowohl passive Strategien zum Schutz der Rechte und Ansprüche von Arbeiternehmerinnen und Arbeitnehmern als auch aktive Programme zur Förderung von Beschäftigung und Produktivität. Das Hauptaugenmerk soll hier auf Sozialhilfe liegen.

In europäischen Ländern steht die Sozialhilfe weitgehend am Rand. Andere Komponenten des Sozialstaates wie Sozialversicherungssysteme, politische Maßnahmen und Programme zur Beschäftigungssicherung und -förderung verhindern nach Möglichkeit, dass einzelne Menschen und Familien überhaupt in die Armut abrutschen. Sozialhilfe kommt nur bei einer kleinen Minderheit der Bevölkerung zum Tragen, die durch das soziale Netz gefallen ist.

Wissenschaftler und Politiker im Süden sind sich einig, dass eine einfache Übertragung der Modelle und Institutionen zur sozialen Sicherung aus dem Norden nicht der richtige Weg sein kann. In Entwicklungsländern erfasst die Sozialversicherung nur die Minderheit der Arbeiter und Angestellten in formalen Beschäftigungsverhältnissen. In Indien etwa sind das nur sieben Prozent der Erwerbstätigen. Die Arbeitsmärkte sind kaum reguliert.

Bis vor kurzem waren aber nur wenige Entwicklungsländer an sozialen Hilfsprogrammen zur direkten Unterstützung von armen Haushalten interessiert. In einkommensschwachen Ländern konzentrierten sich die internationalen Geber lange auf Hilfe in humanitären Krisen. Sie haben erst mit der Zeit begriffen, dass gut ausgestattete Sozialhilfeeinrichtungen die wiederholt auftretende Ernährungsunsicherheit mitunter wirkungsvoller bekämpfen können. In Ländern mit mittlerem Einkommen und besonders in Lateinamerika haben die Sozialversicherungsträger wegen des riesigen informellen Beschäftigungssektors kaum die Möglichkeit, ihre Reichweite zu erhöhen.

In den vergangenen zehn Jahren jedoch haben im Süden Sozialhilfeprogramme an Bedeutung gewonnen. Bei vielen von ihnen erhalten arme Haushalte eine direkte finanzielle Unterstützung, um sie in die Lage zu versetzen, selbst den wirksamsten Weg aus ihrer Misere zu finden. Die Entwicklungsländer stehen vor der Aufgabe, ihre Sozialpolitik so zu gestalten, dass sie die extreme Armut verringert und zugleich zu wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung beiträgt. Das ist das Grundprinzip sozialer Transferprogramme wie „Oportunidades“ in Mexiko, „Bolsa Familia“ in Brasilien, der Beihilfe für Kinder in Südafrika und des Beschäftigungsprogramms für ländliche Regionen in Indien. Sie sehen regelmäßige Zahlungen an Haushalte in extremer Armut vor – mit dem Ziel, die Ernährung zu verbessern, den Schulbesuch der Kinder zu sichern, schwangeren Frauen regelmäßige Untersuchungen zu ermöglichen und bleibende Werte für die Allgemeinheit zu schaffen.

„Bolsa Familia“ erreicht in Brasilien mehr als zwölf Millionen Familien in extremer Armut und kombiniert Bargeldzahlungen mit Zugang zu Bildung und Gesundheitsversorgung. Das Programm hat die Armut im Land erfolgreich verringert und arme Haushalte vor den Auswirkungen der globalen Finanzkrise 2008/2009 geschützt (siehe Seite 16). In Südafrika erhalten mehr als neun Millionen arme Kinder finanzielle Hilfen, ihre Ernährung und ihre Gesundheit haben sich damit stark verbessert. Das indische „National Rural Employment Guarantee Scheme“ sieht bis zu 100 Tage garantierte Beschäftigung für arbeitslose Haushaltsvorstände in ländlichen Gebieten vor; im Gegenzug wird die Infrastruktur in den Gemeinden verbessert. In den Jahren 2008 und 2009 profitierten davon 48 Millionen Familien.

Soziale Transferprogramme ersetzen zwar keine Investitionen in Wirtschaftswachstum und öffentliche Dienstleistungen. Aber schon geringe Beträge können sozial Benachteiligten neue wirtschaftliche Chancen, den Schulbesuch und eine medizinische Behandlung ermöglichen. Denn ohne sie wären Transport, Schuluniformen, Medikamente und Stellensuche wahrscheinlich unerschwinglich. Die Empfänger solcher Hilfen werden sorgfältig ausgewählt und überwacht. Es wird sichergestellt, dass sie über die Ziele gut informiert sind, und die Ergebnisse werden überprüft. In Lateinamerika gehen die Zahlungen direkt an die Mütter, das ermöglicht ihnen mehr Mitsprache in den Familien. Die Verantwortung des Staates und der privaten Haushalte werden bei deren Registrierung besprochen. Ein Schwerpunkt liegt auf Monitoring und Evaluierung, so dass die Behörden aus der Umsetzung lernen und erfolgreiche Programme vor politischer Einflussnahme geschützt werden.

Auch wenn sich die offizielle Entwicklungshilfe gerne mit diesen Initiativen schmücken würde, sind die sozialen Transferprogramme eine nationale Antwort auf nationale Probleme. Die „Bolsa Familia“ in Brasilien begann Mitte der 1990er Jahre als kommunales Programm in der Stadt Campinas im Südosten des Landes und basiert auf nationalen Erfahrungen, wie sich Armut wirkungsvoll verringern lässt. Auch das indische Beschäftigungsprogramm für ländliche Regionen gründet auf einer sorgfältigen Analyse ähnlicher Programme im Bundesstaat Maharashtra. Die meisten Länder mit mittlerem Einkommen haben die soziale Sicherung mit eigenen Mitteln ausgeweitet.

Staaten wie Brasilien und Südafrika haben gut ausgestattete Behörden, die solche Programme entwickeln und verwirklichen können. Aber sie haben die Erfahrung gemacht, dass sie arme Familien nur mit Hilfe eines Netzwerkes aus öffentlichen, gemeinnützigen und privaten Organisationen wirklich erreichen. Für Information, Weiterbildung, Auszahlungen und Programmevaluierungen müssen die verschiedenen Mitglieder zusammenarbeiten.

In Ländern mit niedrigem Einkommen ist die Kapazität der öffentlichen Stellen begrenzt und mitunter fehlt sie ganz. In Sambia etwa können Programme zur Armutsbekämpfung nur mit Hilfe der lokalen Gemeinschaften und von zivilgesellschaftlichen Organisationen verwirklicht werden. Sie identifizieren Begünstigte, holen die Sozialtransfers in den Distriktbüros ab und bringen sie den Empfängern. Beim Programm „Targeting the Ultra-Poor“ in Bangladesch spielen lokale Entwicklungskomitees eine wichtige Rolle, weil sie die Führer der Dorfgemeinschaften mit ins Boot holen und deren Unterstützung sichern. Darüber hinaus nehmen zivilgesellschaftliche Organisationen die wichtige Aufgabe wahr, die ausführenden Stellen zu beaufsichtigen und zur Rechenschaft zu ziehen.

Wie stark die Bekämpfung der Armut in einem Land politisch unterstützt wird, lässt sich daran ablesen, wie soziale Sicherung institutionalisiert ist. Brasilien, Indien und Südafrika haben das Recht auf Einkommenssicherung und soziale Sicherung in ihren Verfassungen verankert. Ihre Bürger können ihre Rechte einklagen. In anderen Ländern fehlt ein gesetzlicher Rahmen, die Bevölkerung ist auf das Ermessen der Behörden angewiesen. Die Demokratisierung einer Gesellschaft ist ein wichtiger Faktor, um sicherzustellen, dass die politischen Entscheidungsträger Wert auf den Aufbau sozialer Hilfseinrichtungen legen. Oft verzögert politische Instabilität den Prozess der Institutionalisierung.

Vor allem die Länder südlich der Sahara stehen vor der großen Aufgabe, kleine Pilotprojekte zur sozialen Sicherung in starke und stabile Institutionen umzubauen. Voraussetzungen für die Einführung von Sozialhilfeprogrammen sind wissenschaftliche Grundlagen, die Erfassung demografischer Daten, ein Netz von Finanzeinrichtungen, Weiterbildung sowie Monitoring und Evaluierung. In Ländern mit niedrigem Einkommen sind dafür erhebliche Investitionen nötig. Ihre Regierungen nutzen verschiedene Quellen, darunter Entwicklungshilfe, Rohstoffeinnahmen, Schuldenerlasse, Einnahmen aus Handelsüberschüssen und Steuern.

Für die langfristige Finanzierung der Programme müssten sie jedoch dringend ihre Steuereinnahmen erhöhen. Dabei könnte der Ausbau der sozialen Sicherung vor allem für Menschen mit niedrigem Einkommen einen starken Anreiz bieten, Steuern zu bezahlen. Und Unternehmen können kaum besser ihre soziale Verantwortung unter Beweis stellen, als wenn sie ihren Teil zu den öffentlichen Haushalten beitragen. Dennoch werden einkommensschwache Länder die Einrichtungen zur sozialen Sicherung nur schrittweise aufbauen können.

Für die meisten Länder mit mittlerem Einkommen hingegen ist die Finanzierung nachhaltiger und effektiver Sozialhilfeeinrichtungen erschwinglich. Von den oben genannten Programmen entfallen auf „Oportunidades“ in Mexiko und „Bolsa Familia“ in Brasilien weniger als 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP), während für die Kinder-Beihilfe in Südafrika und das ländliche Beschäftigungsprogramm in Indien etwa 1,5 Prozent des BIP aufgewendet werden. Die entstehenden sozialen Transferprogramme im Süden müssen als erste Etappe in der Entwicklung stabiler Institutionen gesehen werden, die arme und schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen gegen die Unsicherheiten und Krisen der Weltwirtschaft absichern können. In der globalen Finanzkrise haben sie sich bereits bewährt und den Politikern Instrumente an die Hand gegeben, die Ärmsten vor den schädlichen Folgen zu bewahren.

Aller Wahrscheinlichkeit nach werden sich die Sozialhilfeeinrichtungen, die sich im Süden herausbilden, deutlich von dem Sozialstaat nach dem Vorbild der Industrieländer unterscheiden. Das liegt daran, dass die globale Wirtschaft von Interessen im Norden dominiert wird und daher Entwicklungsländer nur geringen Spielraum für eine Regulierung der Arbeitsmärkte, die Erhöhung der Steuern auf privates und betriebliches Einkommen sowie die Umverteilung von Reichtum haben. Die Herausbildung innovativer Programme zur Bekämpfung der Armut in Entwicklungs- und Schwellenländern zeigt aber, dass das Wissen, wie man Armut ausrotten kann, bereits zum Nulltarif vorhanden ist – wir müssen uns nur die Mühe machen, vom Süden zu lernen.

Aus dem Englischen von Barbara Kochhan