Kein Vorschuss für die Investoren

Ausländische Direktinvestitionen können wesentlich dazu beitragen, den technischen Stand eines Landes zu heben, Beschäftigung zu schaffen und wirtschaftliches Wachstum anzuregen. Deshalb versuchen viele Staaten, Auslandsinvestoren anzuziehen. Die Erfahrung zeigt indes, dass Investitionsanreize, die sich ausschließlich an ausländische Firmen richten, nicht zu empfehlen sind.

Als ausländische Direktinvestitionen (ADI) gelten Anlagen, deren Ziel es ist, auf Dauer die Tätigkeit eines ausländischen Unternehmens zu beeinflussen. Die Absicht, sich am Management zu beteiligen, unterscheidet sie von sogenannten Portfolio-Anlagen, bei denen nur Aktien, Anleihen oder andere Wertpapiere gekauft werden. ADI können die Form von sogenannten Greenfield Investments haben, das heißt, sie schaffen neue Unternehmen und geben dabei Technologie und Managementtechniken weiter. Es können aber auch Fusionen und Übernahmen bestehender Firmen sein. Dies führt normalerweise nicht zu Technologietransfer und schafft keine neuen Produktionsanlagen; es kann sogar zu Einbußen bei Arbeitsplätzen und beim technologischen Stand führen.

Dass Entwicklungsländer ADI brauchen, um für ihr Wirtschaftswachstum wichtige Ressourcenlücken zu schließen – darüber herrscht in Politik und Wissenschaft zunehmend Einigkeit. ADI wurden in den 1990er Jahren beliebter, als der Umfang der Entwicklungshilfe global abnahm. Seitdem sind sie zusammen mit weiteren externen Quellen wie Exporterlösen zu einer Hauptquelle von Entwicklungsfinanzierung geworden.

Anreize für ausländische Anleger

In den vergangenen Jahrzehnten haben die meisten Staaten eine Politik der Liberalisierung betrieben, um Investitionen multinationaler Konzerne anzuziehen. Viele haben in der Erwartung, dass diese Investitionen Beschäftigung, Export und Steuereinnahmen anregen oder einheimischen Unternehmen zu einem Wissenstransfer verhelfen, verschiedenste Anreize für ausländische Anleger geschaffen. Dazu zählen finanzielle wie niedrigere Steuersätze, Zuschüsse und günstige Darlehen für multinationale Konzerne, aber auch nicht finanzielle Anreize wie Marktpräferenzen und Monopolrechte.

Die stärksten Argumente für derlei Anreize beruhen auf der Aussicht für Wissenstransfer. Vorwärts- und Rückwärtsverflechtungen mit multinationalen Konzernpartnern – also ihnen Vorprodukte zu liefern oder ihre  Produkte zu nutzen – können es örtlichen Firmen ermöglichen, produktiver zu werden. Diese Firmen können auch Technologien der Konzerne nachahmen oder dort ausgebildete Arbeitskräfte beschäftigen. Wenn ausländische Konzerne Kosten und Nutzen von Auslandsinvestitionen für sich abwägen, fließen solche Spillover-Effekte nicht als Nutzen mit ein. Die Konzerne investieren deshalb womöglich weniger, als sozial gesehen – also für das Zielland – optimal wäre. Öffentliche Förderung soll daher die Lücke zwischen den privaten Renditen für den Investor und der sozialen Rendite schließen und so mehr ADI ins Land holen.

Über den Umfang von derlei Anreizen gibt es keine belastbare Statistik. Aber eine detaillierte Studie der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) zeigt, dass solche Anreize nur sehr begrenzt das Muster und die Verteilung von internationalen Direktinvestitionen beeinflussen. Viel bestimmender sind die Kennzeichen der jeweiligen Volkswirtschaft. Die wichtigsten davon sind die Größe des Inlandsmarktes, das Niveau der Realeinkommen, das Ausbildungsniveau, die Infrastruktur, die Handelspolitik sowie die politische und gesamtwirtschaftliche Stabilität. Welche dieser Faktoren am wichtigsten sind, ist von Fall zu Fall verschieden. Zum Beispiel lockt ausländische Investoren in den USA und China vor allem die Größe des Marktes, während in Singapur vor allem qualifizierte Arbeitskräfte, eine gute Infrastruktur sowie politische und wirtschaftliche Stabilität attraktiv wirken.

Dennoch beeinflussen Investitionsanreize laut UNCTAD in einigen Fällen durchaus am Rande die Entscheidungen multinationaler Konzerne. Hat ein Unternehmen beispielsweise die Wahl zwischen zwei mehr oder minder gleich attraktiven Standorten, dann können Anreize den Ausschlag geben – vor allem finanzielle wie Zuschüsse und andere Subventionen, denn die senken die Anfangskosten und das Risiko eines ADI-Projekts.

Vergünstigiungen ausschließlich für ausländische Investoren

Aber bringen Investmentanreize so viel Nutzen, dass sie die Kosten zumindest wieder einspielen? Rechtfertigen lassen sie sich nur, wenn ausländische Unternehmen sich grundlegend von örtlichen unterscheiden und spezielle Fähigkeiten haben, die auf örtliche übergehen können. Doch auch dann ist bei Vergünstigungen ausschließlich für ausländische Investoren Vorsicht geboten. Denn wenn selektive Behandlung und Intransparenz zusammenkommen, dann wächst bekanntlich das Risiko für die Abschöpfung von Renten (Einnahmen, denen keine Leistung entspricht) und für Korruption. Überdies neigen Regierungen, die um ADI wetteifern,  dazu, sich mit Anreizen zu überbieten, so dass am Ende die Subventionen höher sind als der Nutzen der Spillover-Effekte. Das ist besonders schwerwiegend, wenn die Anreize örtliche Unternehmen benachteiligen und sie dadurch Marktanteile und Beschäftigung verlieren.

Das wichtigste Argument gegen Investitionsanreize allein für ausländische Investoren sind aber Belege, dass Spillover-Effekte keineswegs automatisch eintreten, sondern entscheidend von den Bedingungen für lokale Firmen abhängen. Diese müssen fähig und motiviert sein, von multinationalen Konzernen zu lernen und in neue Technologien zu investieren. Es ist also nötig, auch Ausbildung und Investment örtlicher Firmen zu fördern.

Anreize sollten also alle Investoren, unabhängig vom Industriezweig oder von der Nationalität, zu gleichen Bedingungen bekommen können. Und sie sollten niemals im Voraus, vor der Investition, gewährt werden, sondern jene Tätigkeiten fördern, die Spillover-Effekte schaffen können. Dazu gehören Bildung und Ausbildung, Forschung und Entwicklung sowie Verflechtungen zwischen ausländischen und örtlichen Firmen. Zusätzlich sollten Regierungen erwägen, die Infrastruktur zu modernisieren sowie das Bildungsniveau, berufliche Fertigkeiten und das örtliche Geschäftsklima zu verbessern. Dafür benötigt eine Regierung allerdings Geld und sie muss in der Lage sein, eine solche Politik zu formulieren und durchzusetzen. Das heißt, ein gewisser Entwicklungsstand ist nötig, damit es für ein Land sinnvoll ist, Auslandsinvestitionen zu fördern.

Ein Erfolgsbeispiel sind Ghanas Erfahrungen im Bergbausektor. Sie zeigen, dass man nach und nach eine gewisse Beteiligung lokaler Firmen an ausländischen Lieferketten erreichen kann, wenn man die richtigen Bedingungen und Marktanreize schafft. Erhebungen haben zudem gezeigt, dass ausländische Investoren es im Zweifel vorziehen, nicht von Importen an Gütern und Dienstleistungen abzuhängen. Sie möchten lieber Lieferanten, denen sie persönlich begegnen und die schnell auf einen Bedarf reagieren können. Das ist wahrscheinlich ein Grund für den Nutzen der ADI für die lokale Industrie.

Kurz: Wirksame Investitionsanreize sollten als Teil der gesamten Industriepolitik eines Landes behandelt werden. Und sie sollten zu gleichen Bedingungen örtlichen wie ausländischen Investoren angeboten werden.