Was zählt als „lokal“?

Der Grand Bargain ist das wichtigste Ergebnis des Humanitären Weltgipfels, der vor gut einem Jahr in Istanbul stattfand. Mit dem Reformpaket soll die Effizienz der humanitären Hilfe gesteigert werden. 50 der größten Geberländer und Hilfsorganisationen (NGOs) haben sich darauf geeinigt. Eine der vordringlichsten Reformen: Künftig soll wenigstens ein Viertel der humanitären Hilfsgelder „so direkt wie möglich“ an Hilfsorganisationen in den von Krisen und Katastrophen getroffenen Ländern fließen. Doch noch immer sind drei Punkte offen: Was bedeutet „lokal“? Was darf auf die 25 Prozent angerechnet werden? Und wie direkt soll „direkt“ eigentlich sein?

Das 25-Prozent-Ziel ist eine Reaktion darauf, dass eine kleine Handvoll großer UN-Organisationen und internationaler NGOs den Löwenanteil der humanitären Hilfsgelder kassiert. Bei einheimischen Organisationen ruft dieses Ungleichgewicht das Gefühl hervor, sie würden instrumentalisiert, höheren Risiken ausgesetzt und könnten sich nicht institutionell weiterentwickeln. Lokale und nationale NGOs erhalten laut Schätzungen nur 0,2 Prozent der gesamten humanitären Hilfe, obwohl sie im Auftrag größerer Hilfsorganisationen deren Projekte verwirklichen. Laut einer Studie setzen syrische NGOs drei Viertel aller Programme in ihrem Land um, und bekommen weniger als ein Prozent des Geldes dafür direkt.

Befürworter sind der Ansicht, dass eine „Lokalisierung“, also eine Verschiebung der finanziellen Verantwortung an einheimische Organisationen, die Hilfe passender, günstiger und transparenter machen wird. Der Grand Bargain will zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Die Bedürftigen sollen besser unterstützt und die Kosten verringert werden. Doch die Theorie in die Praxis zu übersetzen ist schwer – in Gesprächen mit Beratern, Praktikern und Vertretern von Unterzeichner-Organisationen zeigt sich eine Vielzahl von praktischen und politischen Hürden.

Das fängt damit an, dass Geberregierungen nicht plötzlich Milliarden US-Dollar neuer Zuwendungen an kleine zivilgesellschaftliche Gruppen auf der ganzen Welt auszahlen können. Zum einen bedeutet es mehr Arbeit, eine größere Zahl von Schecks mit geringen Beträgen auszustellen. Und zum anderen sind größere Risiken mit der Zusammenarbeit mit weniger bekannten Organisationen verbunden, die nicht immer die Vorgaben für Berichterstattung und internationale Standards einhalten.

In einer Zeit, in der populistische Politiker und Medien zunehmend skeptisch gegenüber der humanitären Hilfe eingestellt sind und der politische Spielraum schwindet, ist es sehr unwahrscheinlich, dass Regierungen risikofreudiger werden. Und die, die derzeit den sogenannten „Markt“ kontrollieren, werden diese Kontrolle sicher nicht so leicht abgeben. Nach Ansicht von Jemilah Mahmood, Leiterin des Bereichs Partnerschaften bei der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften (IFRC), ist es nur natürlich, dass einige internationale Organisationen sich von der „Lokalisierung“ bedroht fühlen. Denn das könnte ihre eigenen Fördermittel und ihre Rolle schmälern.

„Vieles davon stellt das System auf den Kopf. Das fordert uns heraus“, räumt Gareth Price-Jones ein, Grundsatzreferent für humanitäre Hilfe bei Care International. In seiner Organisation sei ein langfristiger Kulturwandel im Gange: Care diskutiere nun mit örtlichen Organisationen von Beginn an über Projekte, statt sie allein festzulegen und erst danach Partner zu suchen, der sie vor Ort verwirklicht. 

Mehrere ungeklärte Fragen blockieren derzeit den Weg zum 25-Prozent-Ziel: Wie definiert man einen „lokalen Akteur“? Können einheimische Partner internationaler Organisationen als „lokal“ bezeichnet werden? Was ist mit den nationalen Rotkreuz- oder Rothalbmond-Gesellschaften und örtlichen Regierungen? Können Hilfsgüter wie Nahrungsmittel oder die Unterstützung beim Ausbau der Kapazitäten von Partnerorganisationen auf die 25 Prozent angerechnet werden? Und wie viele Zwischenstationen sind erlaubt innerhalb der Maßgabe, Unterstützung „so direkt wie möglich“ zu geben?

„Mich beschäftigt sehr, wie der Begriff Lokalisierung ausgelegt wird“, sagt Degan Ali,  Direktorin der kenianischen NGO Adeso. „Ich sehe viele Bemühungen, die Sprache und vor allem die Genauigkeit der Ziele zu verwässern.“ Anne Street vom internationalen NGO-Verbund Charter for Change, betont ebenfalls, dass Begriffsklärungen ein „Knackpunkt“ und zudem „enorm politisch“seien. „Zunächst müssen wir feststellen, welche Form von Unterstützung die 25 Prozent umfassen“, meint sie. „Sind Schulungen eingeschlossen, Lebensmittel oder andere Hilfsgüter?“

Wenn man Definitionen anpasst und verschiedene Unterauftragnehmer einschließt, kann in der Bilanz der Anteil des Geldes, den man durch lokale NGOs ausgeben lässt, dramatisch steigen. Anne Street, die auch Grundsatzreferentin für humanitäre Hilfe bei der katholischen Hilfsorganisation CAFOD ist, sagt, manche Geber und große Organisationen versuchten so zu tun, als ob sie „das 25-Prozent-Ziel fast schon erreicht hätten“. Solche Zahlenspiele findet sie deprimierend. Das Ziel sei ja nicht gewesen, zu zeigen, dass man es bereits erreicht hat. Es gehe vielmehr darum, effektiver humanitäre Hilfe zu leisten, unter der Führung einheimischer Organisationen, sagt Street.

Das Financial Tracking System der Vereinten Nationen und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) stehen bereit, um die internationalen Hilfsgelder in lokale und nicht-lokale Verwendung aufzuschlüsseln. Doch vorher braucht es einen Konsens über die Definition. Noch schwieriger wird es sein, indirekte Geldflüsse an einheimische Akteure zu verfolgen. Deshalb müssten die Hilfsorganisationen, die den Grand Bargain unterzeichnet haben, genauer über ihre Vereinbarungen mit Unterauftragnehmern berichten, die bislang weder öffentlich noch so gestaltet sind, dass sie als Beleg für eine Lokalisierung herangezogen werden können.

Die Debatten strapazieren die Nerven mancher Experten. Olivier Bangerter von der Schweizer Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) sagt, die Konzentration auf die 25 Prozent „zeige ein grundlegendes Missverständnis“ des Grand Bargain. „Jetzt wird alles darauf reduziert, was so direkt wie möglich ist. Ich denke, keiner der Unterzeichner hat das so verstanden“, sagt er. Für Bangerter, dessen Regierung gemeinsam mit der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften den Arbeitsstrang des Grand Bargain zur Lokalisierung koordiniert, sollte der Schwerpunkt darauf liegen, Transaktionskosten zu verringern, indem man die Zahl der Zwischenstationen reduziert, durch die das Geld fließt.

Ein weiterer Streitpunkt ist, ob Beiträge zu Fonds, an denen sich mehrere Geber beteiligen, auf das 25-Prozent-Ziel angerechnet werden können. Laut Cyprien Fabre, Berater für Nothilfe bei der OECD, seien sich „die meisten Leute“ einig, dass das möglich sein soll, weil das Geld in der Regel auch einheimischen Organisationen zugute kommt. Zugleich weist er auf eine der zentralen Herausforderungen der Lokalisierungsagenda hin: Lokalen Organisationen Geld zu geben, erhöhe die Risiken und die Kosten für die Geber. „Einzelne Geber haben gar nicht die Kapazität, von ihrem Hauptquartier aus über lokale Akteure in bestimmten Kontexten zu entscheiden“, sagt er.

Von dem von mehreren Gebern zusammengelegten Mitteln für 17 Länder, die das UN-Büro für humanitäre Angelegenheiten (UN-OCHA) verwaltet hat, flossen im vergangenen Jahr 129 Millionen US-Dollar oder 18 Prozent an lokale NGOs oder nationale Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften. Die Kenianerin Degan Ali von Adeso findet trotzdem, dass Beiträge, die von den UN verwaltet werden, nicht zählen sollen. „Wenn man das erlaubt, was ändert sich dann?“ fragt sie. „In diesem Fall sollten wir auf das Ziel verzichten und offen sagen, dass wir alles so lassen wollen, wie es ist.“ Jemilah Mahmood vom IRFC warnt davor, dass die Sammelfinanzierung eine weitere Durchgangsstation für das Geld aufmacht: „Wir müssen sicherstellen, dass ein signifikanter Anteil des Geldes tatsächlich an lokale und nationale Akteure geht.“

NEAR, ein neues Netzwerk von NGOs aus dem globalen Süden, das Degan Ali mitgegründet hat, entwickelt Modelle für Korbfinanzierungen, die außerhalb von UN-Organisationen laufen und lokale Akteure bevorzugen. „Wir verstehen die Kapazitätsgrenzen der Geber. Sie können nicht für eine Menge Partner Schecks über geringe Beträge ausstellen“, sagt Ali. „Warum erproben wir nicht eine neue Art Fonds, der von nationalen Partnern verwaltet wird und all diese Schecks ausstellen kann?“ Das britische Entwicklungsministerium entwickelt derzeit ein ähnliches Projekt mit dem Start-Netzwerk lokaler und internationaler NGOs in Bangladesch.

Zwischen all diesen Streitigkeiten über Instrumente und Definitionen bemängeln Kritiker, dass die Diskussion zu sehr vom Norden dominiert werde. Bislang sei man daran gescheitert, genug Akteure aus dem globalen Süden einzubeziehen, den man repräsentieren wolle, ganz zu schweigen von den Regierungen der betreffenden Länder. „Der ganze Prozess war sehr exklusiv“, sagt ein Berater, der die Verhandlungen verfolgt. „Die Idee, die Machtbalance im System zu verschieben, findet sich weder in den Verpflichtungen noch im Verhalten der Beteiligten.“

Sudsanshu S. Singh, Direktor der indischen NGO-Plattform Humanitarian Aid International, beklagt den Mangel an Austausch mit einheimischen Organisationen. „Organisationen, die an vorderster Front arbeiten, wissen ebenso wie Graswurzel-Bewegungen immer noch nicht genau, um was es bei dem Grand Bargain eigentlich geht“, meint er. Zwar glaubt er, viele Geber nähmen das 25-Prozent-Ziel durchaus ernst. Dennoch müsse bei den lokalen Organisationen das Bewusstsein dafür gestärkt werden, damit sie „ihren Anspruch auch einfordern können“.

Besorgt äußert sich Singh auch darüber, dass sich internationale Organisationen in Ländern des globalen Südens mit Niederlassungen registrieren lassen – nicht nur, um diese „Töchter“ als Kanäle für „lokales“ Funding zu nutzen, sondern auch dafür, in den Ländern Geld zu sammeln für ihre globalen Marken. „Einerseits reden die internationalen Organisationen davon, einheimische NGOs zu stärken und ihnen 25 Prozent der Mittel so direkt wie möglich zu geben. Doch andererseits weiten sie ihr Feld für Fundraising in Entwicklungs- und Schwellenländern aus“, kritisiert er.

Julian Srodecki von World Vision International verteidigt die Praxis: „Was lokal ist und was nicht, unterscheidet sich je nach Kontext.“ Er verweist auf das Beispiel World Vision Indien, das länger in Indien beheimatet ist als der britische Zweig der Organisation in Großbritannien. „Heißt das, World Vision kann in Großbritannien nicht legitim Fundraising betreiben, weil es dort vor 50 Jahren noch nicht präsent war?“ Er unterstütze aus ganzem Herzen das Konzept, Organisationen im globalen Süden zu stärken, betont er. „Doch was am Schluss zählt, ist doch die Qualität der Leistung zugunsten der bedürftigen Menschen.“

DEZA-Mann Bangerter stimmt zu. Dieser Punkt werde in der Diskussion oft vergessen: Bei der Lokalisierung der Hilfe gehe es nicht darum, Geld von internationalen zu einheimischen Organisationen umzuleiten. Ziel sei es, das Geld effizienter zu nutzen – „für diejenigen, die wir unterstützen wollen“. Bangerter: „Es geht nicht darum, welcher humanitäre Akteur welches Stück vom Kuchen bekommt. Sondern darum, wie viele Menschen man mit diesem Kuchen ernähren kann.“

Nur wenige Experten glauben, dass das 25-Prozent-Ziel bis 2020 erreicht werden kann. Einige meinen sogar, das Ziel – und die Engführung auf Definitionen – lenke vom Wesentlichen ab. „Wir sollten einfach weitermachen“, sagt ein Experte, der an dem Arbeitsstrang mitarbeitet. „Wir sollten uns Länder anschauen, in denen örtliche Organisationen gestärkt werden können und internationaler Einsatz nicht nötig ist. Darauf können wir dann aufbauen.“ Es sei nicht leicht, zu versuchen, „Veränderung über Nacht herbeizuführen“, erklärt Jemilah Mahmood vom IFRC. „Es ist ein Wunsch, dessen Zeit nun gekommen ist. Und es ist an uns, ihn zu erfüllen.“

Der Beitrag ist im Original bei der Nachrichtenagentur für humanitäre Hilfe, IRIN, erschienen.

Aus dem Englischen von Gesine Kauffmann.