Der Organisationsplan für das neue EU-Außenamt sieht einerseits eine enorme Zentralisierung aller außenpolitischen Zuständigkeiten vor, schafft aber andererseits ein Labyrinth von teils parallelen, teils sich überschneidenden Dienstwegen im Inneren dieses Amts wie auch zwischen ihm und den übrigen EU-Instanzen sowie den Ministerien der EU-Mitgliedsländer.
Der Dienst soll nicht nur die klassischen außenpolitischen Aufgaben übernehmen, sondern Ashton zufolge „alle für auswärtiges Handeln“ bedeutsamen Funktionen. Laut dem Ashton-Plan sollen dem Dienst alle 137 auswärtigen EU-Delegationen unterstehen, von denen die meisten bisher der EU-Kommission zugehörten und die vor allem mit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) beschäftigt waren. Das EU-Außenamt übernimmt auch gleich die Zuständigkeit für die EU-Entwicklungspolitik.
Das Außenamt bestimmt den Kurs der Entwicklungspolitik
Vor allem aber wird das Amt zuständig für alle sicherheitspolitischen Angelegenheiten – von den EU-Militärmissionen über die Grenzwacht „Frontex“ bis hin zu Nothilfen überall in der Welt und zum Katastrophenschutz innerhalb der EU selbst. Auch die „Nachbarschaftspolitik“ wird dem Amt zugeschlagen, also die Gestaltung der Beziehungen zu Osteuropa, den Balkanländern und Mittelmeeranrainern.
Einzig der Außenhandel bleibt bei der EU-Kommission, geleitet vom neuen Handelskommissar Karel de Gucht. Zwar gibt es weiterhin auch einen Kommissar für Entwicklung (Andris Piebalgs) und neuerdings eine Kommissarin für internationale Zusammenarbeit und humanitäre Hilfe (Kristalina Georgieva), doch werden diese und ihre Stäbe praktisch dem Außenamt nachgeordnet. Ashton, die zugleich stellvertretende Kommissionspräsidentin ist, verspricht zwar, entwicklungspolitische Vorlagen der Kommission an den Ministerrat „gemeinsam und in Abstimmung“ mit den jeweiligen Kommissaren einzubringen. In der Praxis federführend aber werden die neuen Abteilungen in ihrem Dienst sein (die wie in der Kommission „Generaldirektionen“ heißen) und zumal dessen Generalsekretär.
Der säße wie die Spinne im Netz, wird im EU-Parlament kritisiert, könne aber als Beamter nicht politische Verantwortung übernehmen, wenn Catherine Ashton auf Reisen ist und nicht vorm Parlament erscheinen kann. Ein Gegenvorschlag, getragen von den vier größten Fraktionen, fordert deshalb drei Stellvertreter-Posten für Ashton. Keine Fraktion außer die der Linken und der Grünen lehnt jedoch die enorme Machtfülle des neuen Amts grundsätzlich ab – im Gegenteil: Christ-Konservative und Liberale plädieren dafür, auch die Verwaltung von Entwicklungs-, Nachbarschafts- und Nothilfen vollständig von der Kommission in das EU-Außenamt zu verlegen.
In der Tat ist Ashtons Organisationsplan ein Rezept für doppelte und sich überlappende Dienstwege. Da nach dem Lissabon-Vertrag die Entwicklungszusammenarbeit der EU von der Kommission zu verwalten und im Kommissionshaushalt abzurechnen ist, sind nun abenteuerliche juristische Bestimmungen nötig, wenn vor Ort ein Beamter des neuen Außenamts als „nachgeordnet bevollmächtigter Anweisungsbefugter der Kommission“ operieren soll, um beispielsweise ein Projekt zu besichtigen.
Umso schwerer wird es für Außenstehende zu ersehen, an wen sie sich künftig zu wenden haben. Hilfsorganisationen oder Bürgerrechtler sehen sich einem Labyrinth von aufgeteilten Zuständigkeiten gegenüber. Über die letzten Jahre sind viele Kommissionsdienste ohnehin schon aufgegliedert worden, und in der neuen Kommission zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags hat Kommissionspräsident Manuel Barroso verschiedene Ressorts neu zugeschnitten, etwa die für Entwicklung und humanitäre Hilfe. Für all diese Bereiche wird es dann ebenfalls eigene Dienststellen im neuen Außenamt geben.
Entwicklungsorganisationen sehen die Eingliederung der Entwicklungspolitik in das EU-Außenamt höchst kritisch; das NGO-Netzwerk Eurostep kommt in einem Gutachten sogar zu dem Schluss, dies verstoße gegen den Lissabon-Vertrag. Die Diakonie Katastrophenhilfe erklärte, die humanitäre Hilfe dürfe „nicht für politische Zwecke instrumentalisiert werden“ und solle deshalb nicht in den neuen Dienst integriert werden. Doch das Ashton-Konzept ist das Ergebnis monatelanger Graben- und Postenkämpfe zwischen Ministerrat, Kommission und Regierungen vor allem der großen EU-Länder. Obwohl sich „das Parlament übergangen“ sieht, wie es der dort tonangebende CDU-Abgeordnete Elmar Brok formuliert hat, und Bundesaußenminister Guido Westerwelle „weiteren Beratungsbedarf“ angemeldet hat, wird sich an den Grundzügen wohl nur noch wenig ändern.