Anspruch statt Almosen

Im Laufe des vergangenen Jahrzehnts hat sich der menschenrechtsbasierte Ansatz als neues Konzept in der Entwicklungszusammenarbeit etabliert. Er stellt statt der Bedürfnisse die Rechte armer und benachteiligter Menschen in den Mittelpunkt. Entwicklungsanstrengungen sollen nicht auf Wohltätigkeit der Industrieländer beruhen, sondern auf legitimen Ansprüchen der Menschen im Süden. Der Menschenrechtsansatz betont zudem die Gleichbehandlung und bemüht sich besonders um eine stärkere Beteiligung marginalisierter Bevölkerungsgruppen an Entscheidungen sowie um ihren Zugang zu Behörden und öffentlichen Dienstleistungen.

Ein Beispiel: Die Hilfsorganisation Care startete 2002 in Malawi die „Lokale Gesundheitsinitiative“. Mit Hilfe des Menschenrechtsansatzes sollten Modelle entwickelt werden, um die mangelhafte medizinische Versorgung der ländlichen Bevölkerung und ihren Zugang zu Gesundheitsdiensten zu verbessern. Die Menschen sollten in die Lage versetzt werden, sich über ihre Situation klar zu werden und selbst über ihr Leben zu entscheiden, statt Gegenstand der Entscheidungen anderer zu sein.

Laut einer britischen Evaluierungsstudie von 2007 entwickelten die Beteiligten dank des Projektes nicht nur ein größeres Bewusstsein für Gesundheitsfragen, sondern auch ein besseres Verhältnis zu den Mitarbeitern der Gesundheitsbehörden. Die Studie kam zu der Schlussfolgerung, dass Gesundheitsprojekte, die auf dem Menschenrechtsansatz basieren, langfristigere und nachhaltigere Wirkungen erzielten als solche, die sich an der Erfüllung von Grundbedürfnissen orientieren.

Erklärt wird das damit, dass der Menschenrechtsansatz auf einer so genannten relationalen Herangehensweise beruht. Dazu gehört eine Zusammenarbeit zwischen den Trägern von Rechten und denjenigen, die zu ihrer Einhaltung verpflichtet sind. Wenn Behörden den Menschenrechtsansatz kritisieren, führen sie oft die konfrontativen Aspekte an: Arme Menschen würden zu Demonstrationen und zum Verbrennen von Reifen auf die Straße gelockt. In der Praxis fördert der Menschenrechtsansatz jedoch eher die Kooperation zwischen den verschiedenen Seiten als die Konfrontation.

Der Menschenrechtsansatz wird auch als ein „politischerer Ansatz“ angesehen, das heißt er gilt als handlungsorientierter verglichen mit konventionellen Wegen zur Förderung und Wahrung der Menschenrechte. Denn zu seinen Instrumenten gehört auch die Lobbyarbeit in Form von Kampagnen, eine Mobilisierung von unten und zuweilen auch das Führen von Prozessen. Die Durchsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, die bei westlichen Gebern in den Strategien zur Umsetzung der Menschenrechte lange Zeit kaum auftauchten, gilt ebenfalls als Eckpfeiler des Menschenrechtsansatzes.

Entsprechend hat der Oberste Gerichtshof in Indien mit Bezug auf das in der indischen Verfassung verankerte Recht auf Leben gefordert, dass alle Schulkinder mindestens eine warme Mahlzeit am Tag bekommen sollten. Das Oberste Gericht regelte ziemlich detailliert, wie das Recht auf Leben in Indien respektiert werden sollte, und trug so indirekt zur Umsetzung des Rechtes auf Nahrung bei (siehe den Beitrag auf Seite 17).

Die Vereinten Nationen (UN) und ihre Unterorganisationen fordern, dass „alle entwicklungspolitischen Programme, Handlungskonzepte und die technische Zusammenarbeit die Umsetzung der Menschenrechte fördern sollten“. Doch die bilateralen Geber zögern, sich den Menschenrechtsansatz explizit auf die Fahnen zu schreiben. In den vergangenen Jahren sorgten sie sich mehr um die Wirksamkeit ihrer Programme als um die Wahrung oder Förderung der Menschenrechte. Die meisten bilateralen Geber erkennen die Bedeutung der Menschenrechte an. Doch sie wollen sich nicht dafür stark machen, dass sich die gesamte Entwicklungszusammenarbeit und alle Programme in sämtlichen Sektoren und in allen Phasen der Programmentwicklung daran orientieren sollten. Sie zögern, sich einen Sprachgebrauch anzueignen, der zu viele rechtliche Verpflichtungen nach sich ziehen würde. Bislang haben sie wenig Einsatz bewiesen, neue Ansätze zur Umsetzung der Menschenrechte einzuführen.

Die ersten entwicklungspolitischen Akteure, die den Menschenrechtsansatz angewandt haben, waren internationale nichtstaatliche Organisationen (NGO) wie Oxfam, Save the Children, Care International und der Ökumenische Rat der Kirchen (ÖRK). Unter den UN-Organisationen sind das Kinderhilfswerk Unicef, die Frauenorganisation Unifem und die Organisation für den Kampf gegen HIV/Aids Unaids aktiv dabei, auf Rechten basierende Ansätze anzuwenden. Auch für lokale zivilgesellschaftliche Organisationen in Teilen Lateinamerikas, Asiens und Afrikas ist der Menschenrechtsansatz eine Inspirationsquelle. Er findet Anwendung in einem breiten Spektrum von Handlungsfeldern, das vom Kampf gegen die Kastendiskriminierung über die  Armutsbekämpfung und das Engagement für die Würde und Rechte indigener Völker bis zum Kampf gegen die Verstümmelung weiblicher Genitalien reicht.

Der Menschenrechtsansatz wurde ohne wissenschaftliche Beweise für seine Wirksamkeit eingeführt. Er beruht auf normativem Denken, nicht auf gesicherten Ergebnissen. Einige Organisationen gehen davon aus, dass er Gesellschaften verändern kann, indem er dazu beiträgt, ungleiche Machtbeziehungen und die ungerechte Verteilung von Ressourcen abzuschaffen. Eine weitere Annahme besteht darin, dass der Menschenrechtsansatz in der Lage sein wird, die Ursachen von Armut anzugehen. Nur wenige Studien liefern Beweise über die Wirkungen rechtebasierter Ansätze. Sie weisen vielmehr auf weniger weitreichende Ergebnisse hin, als man angenommen hatte. Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Ergebnisse unwichtig wären.

Die Organisation Save the Children verwirklichte ab dem Jahr 2000 ihr auf dem Menschenrechtsansatz basierendes Programm „Armut und arbeitende Kinder“ in Jessore und Khulna (Bangladesch). Zum einen ging es darum, zusammen mit Kindern, Familien und Arbeitgebern faire Arbeitsbedingungen in der Garnelen verarbeitenden Industrie zu garantieren und sicherzustellen, dass es den Kindern, die aufhörten zu arbeiten, nicht schlechter ging als vorher. Zum anderen kümmerte sich Save the Children um Kinder, die mit dem Gesetz in Konflikt standen, und versuchte, die Behörden zu überzeugen, dass Kinder nicht als „Kriminelle“ zu behandeln seien. Die Besserungsanstalten für Jugendliche waren praktisch Gefängnisse für Jungen, die angeblich in Kriminalität verwickelt waren. Sie wurden nun in Entwicklungszentren  umgewandelt. Dabei ging es nicht nur um die Entlassung ungerechtfertigt inhaftierter Kinder. Man bemühte sich darum, dass die Kinder in den Zentren menschlicher behandelt wurden und dass sie darauf vorbereitet wurden, nach ihrer Entlassung in ein normales Gesellschafts- und Familienleben zurückzukehren. Laut einer Evaluierung erfüllte diese Art Erziehung die Bedürfnisse benachteiligter Kinder besser als ein anderes Programm im gleichen Umfeld, das nicht dem Menschenrechtsansatz folgte.

Der Menschenrechtsansatz kann dazu beitragen, die Beziehungen zwischen Elite und benachteiligten Bevölkerungsgruppen zu verbessern, und den Spielraum für einen Dialog zwischen beiden deutlich erweitern. Eine Studie, die ich kürzlich in Uganda gemacht habe, bestätigt, dass gemeinsame Projekte von lokalen und internationalen nichtstaatlichen Organisationen (NGO), die sich auf Rechte stützen, dazu beitragen können, den Zugang von Armen und Benachteiligten zu Land und anderen Ressourcen zu stärken und das Verhalten der Eliten ihnen gegenüber zu verändern. Dies hat dazu geführt, dass marginalisierte Gruppen zunehmend als Bürger behandelt wurden. Der Raum für demokratische Interaktion zwischen den Trägern von Rechten und denjenigen, die sie gewährleisten sollen, wurde erweitert, mit günstigen Auswirkungen für beide Gruppen.

Im Kampf gegen die Verstümmelung weiblicher Genitalien haben NGOs menschenrechtsbasierte mit kultursensiblen Ansätze kombiniert. Das hat sich als sehr wirkungsvoll bei der Arbeit mit Bräuchen, Ritualen und traditionellen Würdenträgern erwiesen. Sie haben dazu beigetragen, dass die Unterstützung für die Genitalverstümmelung und entsprechende Praktiken abgenommen hat. Im Senegal haben mehr als 1600 Dorfgemeinschaften diese Praktiken abgeschafft. Das betrifft 30 Prozent der Bevölkerung, die in dem westafrikanischen Land Genitalverstümmelung praktiziert hatten.

Ungeachtet dieser wichtigen Fortschritte haben die Feldforschung und andere Studien gezeigt, dass nicht unbedingt der Menschenrechtsansatz allein Verbesserungen bewirkt. Für die ärmsten der Begünstigten ist die Schaffung von Einkommen manchmal von zentraler Bedeutung. „Rechte können wir nicht essen“, heißt es häufig. Es ist wichtig, dieser Aussage Beachtung zu schenken. Kleinkreditprogramme auf Rotationsbasis, die sicherstellen, dass die Ärmsten Ersparnisse aufbauen, mit denen sie Kleider, Schuluniformen und die Gesundheitsversorgung der Kinder bezahlen können, sind sehr wichtig. Eine ebenso große Rolle spielen eine gut funktionierende öffentliche Wasser- und Gesundheitsversorgung, Schulen sowie lokale Institutionen des Rechtswesens.

Nehmen wir das Beispiel der Verstümmelung weiblicher Genitalien: Der menschenrechtsbasierte Ansatz kann die allgemeinen Ziele von Veränderungen definieren helfen und die Rechte von Frauen und Mädchen als global gültige Rechte festschreiben. Auf den Menschenrechten basierende Veränderungen können die Rolle der Frauen stärken und helfen, Brücken der Zusammenarbeit zwischen den Ausgeschlossenen und den Mächtigen zu bauen. Doch um diese Prozesse lokal zu verankern und nachhaltige Veränderungen zu bewirken, braucht man unter Umständen ein einheimisches kulturelles Verständnis der Rituale und Vorgehensweisen. Allgemein lässt sich daraus lernen, dass der Menschenrechtsansatz als Entwicklungsinstrument kein Allheilmittel ist, um Veränderungen zu bewirken, sondern eine wichtige Methode, um grundlegende Regeln und auf Gleichheit beruhende Beziehungen festzulegen. Er liefert Instrumente für den Umgang mit der Macht.

Sollte jede Organisation, die die Armut reduzieren will, ihre Methoden an Ansätzen orientieren, die auf Rechten basieren? Es gibt nicht genügend Beweise, um diese Schlussfolgerung zu ziehen. Armut ist ein Problem mit vielen Facetten. Sie hängt mit dem Einkommen, Wissen, Machtbeziehungen sowie mit dem Zugang zu Institutionen und zu Bildung und Gesundheitsdiensten zusammen. In sehr armen und marginalisierten Gemeinschaften können Entwicklungsorganisationen, wenn sie auf die Prioritäten der Ärmsten hören, vom Staat möglicherweise Dienstleistungen wie Wasser, Gesundheit, Bildung und Wohnungsbau verlangen, aber sie werden große Schwierigkeiten haben, mit einem auf Rechten beruhenden Konzept umzugehen.

Der Menschenrechtsansatz funktioniert unter Umständen besser in Gesellschaften, in denen es relativ starke Organisationen gibt, die marginalisierte Bevölkerungsgruppen vertreten und mobilisieren können. Darüber hinaus ist er in Gesellschaften leichter anwendbar, in denen das Rechtsstaatsprinzip relativ stark ausgeprägt ist. Schließlich funktioniert der Menschenrechtsansatz am besten in Gemeinschaften, in denen der Staat oder andere Institutionen, die zur Einhaltung von Rechten verpflichtet sind, deutlich sichtbar und aktiv sind und in denen es lokale NGOs gibt, die mit den Menschenrechten vertraut sind.

Aus dem Englischen von Christina Kamp.