Wege ins Niemandsland

Nicht jeder Geburtstag bietet Anlass zum Feiern – manche stimmen einfach nur nachdenklich. Ein solches Jubiläum steht 2012 auch für das kenianische Flüchtlingscamp Dadaab auf dem Kalender: Es wird in diesem Jahr 20. Zwei lange Jahrzehnte, in denen sich aus einem Lager, das für 90.000 Menschen gedacht war, eine Art Großstadt mit knapp 500.000 Einwohnern entwickelt hat. Zahlenmäßig ist Dadaab vergleichbar mit Stuttgart, sonst ähnelt es wohl eher einem „Freiluftgefängnis“, wie ein Helfer kürzlich urteilte: Die Flüchtlinge dürfen das Lager nicht verlassen. Sie sind gefangen auf einem Gelände, das etwa 100 Kilometer von der somalischen Grenze mitten im Nirgendwo liegt. Trotz der Enge und der Entbehrungen in Dadaab zieht es seit 20 Jahren Menschen dorthin, mal sind es mehr, mal weniger. Fast alle stammen aus dem benachbarten Somalia, das in Bürgerkrieg und Anarchie versunken ist. Zu den politischen Wirren kam im vergangenen Jahr eine schwere Dürre, die wieder Tausende Menschen über die Grenze nach Kenia getrieben hat.

„Stadt der Hoffnungslosen“ wurde Dadaab schon genannt, weil aus einem vorübergehenden Refugium längst ein Dauerzustand geworden ist. Zwar finden die Flüchtlinge dort Schutz in Notunterkünften wie Zelten und Hütten. Sie erhalten Wasser und Nahrung; es gibt Krankenstationen, auch Schulen, selbst Restaurants und Märkte – aber keinerlei Perspektive.

An eine Rückkehr nach Somalia ist wegen der andauernden Konflikte nicht zu denken. Kenia möchte nicht mehrere Hunderttausend Menschen zusätzlich ins Land lassen, weil es in der Vergangenheit schon viele Flüchtlinge aufgenommen hat und auf eine andere endgültige Lösung dringt. Und Drittstaaten, die Menschen aus Dadaab aufnehmen würden, finden sich nur vereinzelt. „Die Lage ist äußerst vertrackt“, urteilt Eberhard Hitzler vom Lutherischen Weltbund, der seit 1947 Flüchtlinge und Vertriebene in aller Welt betreut und auch in Dadaab mit etwa 200 Mitarbeitern hilft. Vor allem für Jugendliche sei die Situation „dramatisch“.

Dadaab ist ein besonders deprimierender Fall, aber leider keine Ausnahme. Flüchtlinge gibt es in vielen Regionen der Welt. Nach Angaben des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) waren 2011 rund 42,5 Millionen Menschen auf der Flucht – entweder als Binnenvertriebene oder über Grenzen hinweg. Nachdem die Zahlen in der Mitte des Jahrzehnts gefallen waren, stieg die „Fieberkurve“ zuletzt wieder an und brach zum ersten Mal seit dem Jahrtausendwechsel neue Negativrekorde. Die meisten Flüchtlinge kamen dem UNHCR zufolge im vergangenen Jahr aus Afghanistan (2,7 Millionen), aus dem Irak (1,4 Millionen), aus Somalia (1,1 Millionen), aus dem Sudan (500.000) und der Demokratischen Republik Kongo (knapp 500.000). Etwa 60 Prozent aller Flüchtlinge stammten aus diesen fünf Ländern. Fast immer suchen die Entwurzelten Schutz in der eigenen Weltregion; die überwiegende Mehrzahl flieht in ein Nachbarland: Somalier nach Kenia, Afghanen nach Pakistan oder – ganz aktuell – Malier nach Burkina Faso, Niger oder Mauretanien. Dass es Millionen von Menschen nach Europa ziehen würde, entspricht im Moment nicht der Wirklichkeit, sondern entspringt eher diffusen Ängsten.

Im Jahr 2011 haben, in absoluten Zahlen gerechnet, Pakistan, Iran und Syrien die meisten Flüchtlinge aufgenommen. Unter den zehn wichtigsten Aufnahmeländern waren nur zwei Industriestaaten, Deutschland und die USA. Im Verhältnis zu ihrer Wirtschaftsleistung nehmen die Industrieländer im Vergleich zu ärmeren Ländern sehr wenige Flüchtlinge auf. In der DR Kongo etwa kamen im vergangenen Jahr auf jeden US-Dollar Bruttosozialprodukt pro Kopf 399 Flüchtlinge, in Deutschland waren es nur 15. Vier Fünftel aller Flüchtlinge suchen in Entwicklungsländern Zuflucht. Mit anderen Worten: Die größte Bürde tragen derzeit vor allem solche Länder, die selbst arm sind und Mühe haben, ihre eigene Bevölkerung zu versorgen. Von einer „gerechten Lastenteilung“, sagt der UN-Hochkommissar für Flüchtlinge, António Guterres, könne deshalb keine Rede sein. Und noch etwas zeigen die Zahlen: Die meisten Menschen fliehen vor Gewaltkonflikten. Ob in Afghanistan, Somalia, Irak oder jetzt Syrien und Mali – fast immer verlassen Menschen ihr gewohntes Umfeld, weil sie Kämpfen und Aggression entkommen, weil sie ihr nacktes Leben retten wollen. Oft gehen Konflikte mit einer ganzen Reihe von weiteren Faktoren einher, die Fluchtbewegungen zusätzlich verstärken: schwache Regierungen, Verlust an Lebensraum, Mangel am Gütern des täglichen Bedarfs und Naturkatastrophen.

„Klimaflüchtlinge“ spielen bisher noch eine untergeordnete Rolle, doch das könnte sich ändern. Umfassende Erkenntnisse dazu gibt es noch nicht. Eine UNHCR-Befragung von Flüchtlingen am Horn von Afrika, einer Region, die laut Weltklimarat mit am meisten unter den Folgen des Klimawandels leiden wird, liefert erste Ergebnisse: Demnach registrierten die Befragten zwar  Wetterveränderungen, die sie mehr als nur sporadisch nannten. Sie nahmen deshalb auch wahr, dass sich ihre Lebensumstände verschlechtert hatten, zumal wenn sie vom Land kamen. Für die wenigsten allerdings war das die eigentliche Fluchtursache, meistens bildeten auch hier Konflikte und Gewalt das Hauptmotiv. Allerdings rechnet der UNHCR bei dauerhaft höheren Temperaturen mit steigenden Zahlen.

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Überhaupt sind „die Fluchtursachen komplexer geworden“,  wie Stefan Telöken vom Berliner UNHCR-Büro sagt. Als das Flüchtlingshilfswerk nach dem Zweiten Weltkrieg mit seiner Arbeit begann, hatte es vor allem eine Aufgabe: Menschen, die durch den Krieg entwurzelt worden waren, entweder in ihre Heimat zurückzuführen oder andere dauerhafte Lösungen für sie zu finden. Schon die Ausstattung mit zunächst 33 Mitarbeitern und 300.000 US-Dollar im Jahr sind Belege dafür, dass man die Aufgaben zwar für herausfordernd, aber doch eher vorübergehend erachtete. Nach erfüllter Mission sollte sich die Organisation wieder auflösen. Eine grobe Fehleinschätzung, wie sich wenig später herausstellte. Denn schon bald danach kam die Ungarn-Krise mit Hundertausenden Flüchtlingen. Es folgten die Unabhängigkeitsbewegungen, die in vielen Weltgegenden Menschen in die Flucht trieben, etwa in Ruanda oder Burundi, aber auch in Algerien, Pakistan oder Bangladesch. Dazu kamen die Flüchtlinge aus Indochina und aus Afghanistan und schließlich die Stellvertreterkriege in Mittelamerika, die neues Leid mit sich brachten. So ging es immer weiter, Schlag auf Schlag, Krise folgte auf Krise. Fast kein Kontinent, keine Großregion, die in den vergangenen 60 Jahren nicht mit Flüchtlingsbewegungen zu kämpfen hatte. Auch wenn der weltweite Flüchtlingsstrom immer mal breiter und schmaler war, eine ruhige, „flüchtlingslose“ Zeit gab es nie.

Heute sind innerstaatliche Konflikte die Regel – mit allen Schwierigkeiten für die Hilfsorganisationen

Und doch waren die Aufgaben für die internationale Gemeinschaft früher vielleicht nicht einfacher zu bewältigen, aber klarer zu fassen. Denn Konflikte spielten sich – bedingt durch den Kalten Krieg – stärker zwischen Staaten ab als innerhalb davon und Hilfsoperationen griffen nicht im Kriegsgebiet ein. Das änderte sich spätestens mit dem Balkankrieg Anfang der 1990er Jahre, als plötzlich innerhalb des ehemaligen Jugoslawiens viele tausend Bosnier, Kroaten, Serben  und Albaner unterwegs waren, sich Flüchtlingstrecks mitten durch die Kampfzonen bewegten und Teil der Auseinandersetzung wurden. Nationale Grenzen verschwanden oder verschwammen und damit auch die Richtschnur der internationalen Flüchtlingspolitik. Organisationen wie der UNHCR, die Neutralität als eines ihrer obersten Prinzipien betrachten, fanden sich plötzlich mitten im Kampfgebiet  wieder. Die damalige Hochkommissarin für Flüchtlinge, Sadago Ogata, sprach seinerzeit von einem „großen moralischen Dilemma“ ihrer Organisation, weil sie, um Menschen zu helfen, wider Willen auch Partei ergriff.

Heute sind innerstaatliche Konflikte die Regel, nicht die Ausnahme – mit allen Schwierigkeiten für die Hilfsorganisationen. Sie beginnen bereits bei der rechtlichen Seite. Die Genfer Flüchtlingskonvention sieht vor, dass Menschen, die aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung flüchten, besonderen Schutz genießen. Haben sie die Grenzen ihres Landes erst einmal überschritten, dürfen sie nicht in ein Gebiet zurückgewiesen werden, in dem ihnen Verfolgung droht. Zusammen mit einem Protokoll von 1967, das die zeitliche und räumliche Begrenzung der Konvention aufhebt, gilt die „GFK“, wie sie kurz genannt wird, als das wichtigste Instrument des internationalen Flüchtlingsrechts.

Allerdings tritt dieser individuelle Schutz eigentlich erst bei Verlassen des eigenen Landes ein. Nur wer die Landesgrenze hinter sich lässt, gilt im Sinne der Genfer Konvention als Flüchtling. Binnenvertriebene, die mit rund 26 Millionen die Zahl der Flüchtlinge deutlich übersteigt, sind nicht von der Konvention gedeckt – und haben damit auch kein Anrecht auf internationale Hilfe. In der Praxis lässt sich zwischen Flüchtling und Binnenvertriebenem aber nicht genau unterscheiden. Oder sollte die Hilfe an einer Grenze aufhören, wenn auf der anderen Seite das Leid genauso groß ist? Beispiel Syrien: Das Land zählte über Jahre hinweg zu den größten Aufnahmeländern, vor allem für Flüchtlinge aus dem Irak. Inzwischen tobt dort ein heftiger Kampf zwischen Rebellen und den Getreuen des Machthabers Baschar al-Assad, der wiederum Tausende Menschen aus ihren Heimatorten in andere Gegenden Syriens treibt.

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Immer mehr von ihnen verlassen das Land in Richtung Türkei oder Jordanien. Nach Angaben des UNHCR-Repräsentanten in Jordanien, Andrew Harper, wird die Weltgemeinschaft Zeuge eines neuen Flüchtlingsdramas. „Wir treten hier in eine neue Phase ein“, sagt er und sieht noch mehr Bewegung voraus – im Land und in die Nachbarstaaten. Gleichzeitig leben in Syrien selbst noch Zehntausende Iraker, von denen nicht klar ist, ob sie bleiben, in den Irak zurückkehren oder noch ganz woanders hin möchten. Die Lage ist unübersichtlich, schreit aber nach internationaler Hilfe. Hier noch zu unterscheiden, wer im Sinne der Konvention als Flüchtling gilt und wer nicht, ist in der Praxis kaum durchzuhalten, zumal sich die Bedürfnisse von Binnenvertriebenen und Flüchtlingen nicht wesentlich unterscheiden.

Wenn die Fluchtursachen immer vielfältiger werden, lässt sich dann noch zwischen Flüchtlingen und Migranten unterscheiden?

Deswegen wurde immer wieder gefordert, die Konvention zu ergänzen, sie auf einen aktuelleren Stand zu bringen und darin Binnenvertriebene, aber auch neuere Phänomene wie den Klimawandel zu berücksichtigen. Bisher ist es dazu nicht gekommen, hauptsächlich, weil es schwierig wäre, in der Staatengemeinschaft einen Konsens über die genauen Inhalte herzustellen. Bei den Binnenvertriebenen hat man sich einstweilen unterhalb der Ebene einer Konventionsänderung beholfen und dem UNHCR in verschiedenen Entschließungen und regionalen Übereinkünften auch hier eine führende Rolle zugeschrieben. Das war unter anderem deshalb möglich, weil die staatliche Souveränität anders als noch im Kalten Krieg heute nicht mehr absolut gilt (Stichwort „Responsibility to Protect“).  Hochkommissar Guterres spricht zwar von „Schutzlücken“, aber auch der UNHCR vermeidet es, eine Diskussion über die Konvention anzustoßen, weil dann womöglich der gesamte Flüchtlingsschutz in Frage gestellt würde. „Nur nicht dran rühren“, sagte ein Beobachter kürzlich dazu.

Zumal die Diskussion noch in eine ganz andere Richtung geht: Wenn die Fluchtursachen immer vielfältiger werden, wenn es neben dem Hauptmotiv „Konflikt“ weitere Faktoren gibt, lässt sich dann überhaupt noch klar zwischen Flüchtlingen und Migranten, zwischen Verfolgten und „Glücksrittern“ unterscheiden? Sind die sogenannten Klimaflüchtlinge nicht auch Wirtschaftsmigranten auf der Suche nach einer neuen Existenz und einer besseren Zukunft? Und wenn ja, was unterscheidet sie von „normalen“ Migranten? Oder sind sie doch eher Flüchtlinge im Geiste der Konvention? Auf den ersten Blick ist die Sache einfach: Flüchtling ist, wer zum Gehen gezwungen wird, Migranten gehen freiwillig. Die einen haben Anspruch auf internationalen Schutz, für die anderen ist das Heimatland zuständig. So jedenfalls lautet die Definition des UNHCR. Aber in der Wirklichkeit sind auch hier die Übergänge fließend. Noch sind die „neuen Fluchtursachen“ nicht so gravierend, dass sie einer Definition bedürften. Aber das könnte sich ändern, wenn eines Tages wirklich ganze Landstriche dauerhaft überschwemmt oder völlig vertrocknet sind. Spätestens dann wird es auch rechtliche Anpassungen geben müssen.

Spätestens dann auch können die Nachbarländer vermutlich nicht mehr die Hauptlast des   weltweiten Flüchtlingselends tragen. Schon jetzt  haben Länder wie Pakistan, Kenia, Äthiopien oder Jordanien die Grenze der Belastbarkeit erreicht. Doch dauerhafte Lösungen gibt es nicht genug. Zwar sind im Laufe des vergangenen halben Jahrhunderts immer wieder Bevölkerungsgruppen in ihre Heimatländer zurückgekehrt, auch im vergangenen Jahr war das so, etwa nach Libyen, Afghanistan, Irak oder die Elfenbeinküste. Aber global betrachtet haben in den vergangenen zehn Jahren „nur“ etwa neun Millionen Menschen den Weg zurück nach Hause gefunden. Und noch viel weniger schaffen es, in einem Drittland Fuß zu fassen – laut UNHCR nur etwa 80.000 pro Jahr. Der Bedarf wäre aber etwa zehn Mal so hoch.  Und zu wenige Länder, so beklagen die Vereinten Nationen, haben geregelte Programme dafür. Im vergangenen Jahr verteilten sich mehr als neun von zehn aller „Eingliederungen“ auf nur vier Länder: Kanada, Schweden, Australien und die USA. Wer es dorthin nicht schafft und in das eigene Land nicht zurückkehren kann, lebt meist über längere Zeit im nahen Exil. Zwei Drittel aller vom UNHCR betreuten Menschen bleiben Jahre, nicht Monate im Ausland.

Eine neue Form der Solidarität ist gefordert

Dabei sind Flüchtlinge – historisch betrachtet – nicht nur eine Last. Dass Thomas Mann und Albert Einstein Flüchtlinge waren, ist bekannt, aber auch die ehemalige US-Außenministerin Madeleine Albright, der frühere Bundespräsident Horst Köhler, der heutige Präsident Estlands, Hendrik Ilves, der Chef der kambodschanischen Acleda-Bank, In Channy, die Schriftstellerin Isabelle Allende, die Leiterin von UN Women, Michelle Bachelet, der Dalai Lama – sie alle sind oder waren irgendwann in ihrem Leben auf der Flucht. Zu so viel Prominenz bringen es die meisten außer Landes Getriebenen sicher nicht. Aber „wenn Flüchtlinge die Möglichkeit erhalten, sich zu integrieren, leisten sie oft einen wichtigen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Beitrag. Das konnte man im Falle von Guatemalteken in Mexiko beobachten, von Angolanern in Sambia und Sierra Leone und von Liberianern in West Afrika“, heißt es dazu im jüngsten UNHCR-Bericht.

Trotzdem bleiben die meisten Staaten zurückhaltend, weil sie entweder wirtschaftliche Bedenken hegen oder Integrationsprobleme fürchten. Die Wirtschaftskrisen, die wellenartig um die Welt gehen, machen die Sache nicht leichter. António Guterres fordert deshalb eine neue Form der Solidarität, damit nicht einige wenige Länder mit den Problemen alleingelassen werden. Er empfiehlt, mehr Mittel aus der Entwicklungshilfe für Rückkehrer und für Flüchtlingscamps bereitzustellen und mehr Wiedereingliederungs- und Migrationsprogramme aufzulegen. Damit spricht er auch im Sinne vieler  nichtstaatlicher Organisationen. Denn das Flüchtlingsproblem auf der Welt wird nicht kleiner, meinen fast alle Hilfsorganisationen unisono. „Ich erwarte keine Besserung“, sagt Eberhard Hitzler vom Lutherischen Weltbund, „sondern eher das Gegenteil. Die Mischung aus Gewalt, instabilen Regierungen, Menschenrechtsverletzungen, Naturkatastrophen, Ressourcenknappheit, ökonomischen und ökologischen Problemen bringt noch größere Flüchtlings- und Migrationsströme mit sich.“ Wenn seine Prognose eintritt und das Muster bleibt wie bisher, werden noch mehr Dadaabs entstehen, noch weitere Städte, die keine sind, mit vielen Menschen ohne Perspektive.