Kurieren an Symptomen

Als Belgien am 30. Juni 1960 den Kongo überraschend in die Unabhängigkeit entließ, stand ein Doppelplan bereit, mit dem die Kontrolle beibehalten werden sollte: Einerseits die reiche Provinz Katanga, in der die belgische Industrie große Interessen hatte, vom Kongo abzuspalten und andererseits die Schlüsselfiguren der neuen Zentralregierung gegeneinander auszuspielen. Patrice Eméry Lumumba, der erste gewählte Premierminister des Landes, wurde unter Federführung Belgiens und der USA und in Komplizenschaft mit einigen kongolesischen Politikern ermordet. Lumumbas Anhänger gingen in den Widerstand und es dauerte fast fünf Jahre, bis das Land wieder befriedet werden konnte. In diesen Jahren konnte vom Staatsaufbau nicht die Rede sein.

Dann ergriff 1965 Joseph-Désiré Mobutu die Macht und verkaufte sich als antikommunistisch, um sich von Lumumba zu distanzieren, den westliche Länder des Kommunismus bezichtigt hatten. Seine Herrschaft dauerte 32 Jahre und war von Willkür und Brutalität gekennzeichnet. Die Kongolesen erlebten eine Verlängerung des Kolonialstaates scheinbar unter schwarzer Führung. Ihr Widerstand fand keine Unterstützung im Ausland. Mobutu verziehen seine westlichen Verbündeten sowohl die schweren Menschenrechtsverletzungen als auch die Plünderung der Erträge von Staatskonzernen und den Missbrauch von ausländischen Krediten. Mobutu brauchte keine Legitimität von Innen, da er seine Macht und deren Erhalt dem Ausland verdankte. Ein Aufbau staatlicher Strukturen fand in diesem Zeitraum nicht statt – im Gegenteil.

Hinzu kam der neoliberal motivierte Abbau des Staates. Die von der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) verordnete „Verschlankung“ des Staates im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme beschleunigte den Zusammenbruch der Behörden. Das Bildungssystem, das Gesundheitswesen und die öffentliche Verwaltung brachen zusammen. Die Korruption galoppierte, und viele gut und weniger gut gebildete junge Menschen verloren die letzte Hoffnung und verließen das Land. Als der Westen nach dem Fall des Kommunismus 1989 endlich anfing, über Demokratie zu reden, und auch im Kongo (Zaire) eine Demokratisierung begann, war der Staat dort nur noch ein Schatten seiner selbst.

Die Demokratisierungswelle erfasste den Kongo Anfang der 1990er Jahre. Die Militärdiktatur wackelte, aber die Übergangszeit dauerte länger als in vielen anderen afrikanischen Ländern. Erst der erste Kongo-Krieg 1996-97 mit Beteiligung der Nachbarländer und mit Billigung und Finanzierung von einigen amerikanischen Bergbaukonzernen machte Mobutus Herrschaft ein Ende. Damit wurde der Weg der Transformation durch Militarisierung statt durch Demokratisierung festgelegt. Dieser Krieg und der darauf folgende, auf Plünderung der Naturressourcen ausgerichtete zweite Kongokrieg (Mitte 1998 bis Mitte 2003) zerstörten das, was vom Schattenstaat nach der Militärdiktatur übrig geblieben war.

Während der neuen Demokratisierung nach dem Krieg hätte die höchste Priorität sein sollen, Fundamente für den Wiederaufbau der Rechtsstaatlichkeit zu legen. Statt dessen dominierten Partikularinteressen bei den politischen Akteuren im Kongo – Machterhalt und Bereicherung der Elite – und bei deren ausländischen Sponsoren – geopolitische Interessen von Nachbarländern wie Ruanda und Kontrolle ausländischer Bergbaukonzerne über die Rohstoffe. Angesichts dieser Konstellation stoßen alle Bemühungen ausländischer Akteure zum Aufbau rechtstaatlicher Strukturen an klare Grenzen.

Auf der Makro-Ebene versuchen Geber-Agenturen, die Zentralregierung in ihrer Funktionsfähigkeit zu stärken. Das Ergebnis fällt beschämend aus. Viel Geld wird verschwendet, ohne dass eine Wiederherstellung der Ordnungsstrukturen im Geringsten gelingt. Im Gegenteil: Während im Westteil des Landes die Grundfreiheiten seit 2006 immer weniger gesichert sind und dadurch das Misstrauen gegenüber dem Staat sich verfestigt, geht in den Ostprovinzen die Fragmentierung der Staatsgewalt ungehindert weiter. Dort ist der Staat nach wie vor nicht in der Lage, die Menschen vor Gewalt zu schützen, geschweige denn die Grundbedingungen für ein Leben in Würde zu schaffen. Gegen diese fortschreitende Erosion des Staates haben weder Geber-Agenturen, die von Kinshasa aus mit der Zentralregierung zusammenarbeiten, noch die vielen zivilgesellschaftlichen Gruppen am Ort eine überzeugende Antwort. Nichtstaatliche Organisationen versuchen auf mittlerer und unterer Ebene Aufgaben wahrzunehmen, bilden aber zusammen eine heterogene, schwer durchschaubare und von Konkurrenz geprägte Landschaft. Ihre Insellösungen mögen im Kleinen etwas bewirken, haben aber keinen nennenswerten Einfluss auf die Festigung staatlicher Strukturen, deren Rolle für einen nachhaltigen Wiederaufbau von zentraler Bedeutung ist.

So bleiben, obwohl sich internationale Akteure auf verschiedenen Ebenen beteiligen, gute Regierungsführung sowie die Einhaltung der Menschenrechte und von Sozial- und Umweltstandards ein Lippenbekenntnis. Der Grund dafür ist, dass die gewählten Lösungsansätze den Kern des Problems nicht in Angriff nehmen. Der liegt im Zugang zu Macht und Ressourcen. Der halbherzige Demokratisierungsprozess, der 2006 mit den Wahlen zum Abschluss kam, hat das Problem einer partizipatorischen Mitgestaltung für die Mehrheit der Bevölkerung nicht gelöst, sondern verschlimmert, indem er ungerechte Machtverhältnisse legitimiert hat. Doch die Lösungsansätze internationaler Akteure gehen von der Annahme einer demokratischen und einer friedlichen Grundordnung aus. Ihnen geht es mehr oder weniger um Kosmetik, um Symbolpolitik oder um die Bekämpfung von Symptomen, die eine langjährige Staatszerstörung erzeugt hat – nicht um die Konfliktursachen. Fakt ist, dass der Kongo weder eine Demokratie noch ein Postkonfliktland ist, sondern der Gewaltkonflikt dauert an.

Fazit: Einen Handlungsspielraum dafür, ohne Störung von Außen einen Staat aufzubauen und zu konsolidieren, gab es im Kongo bis dato nur selten. Viele der heutigen Maßnahmen sowohl der staatlichen als auch der zivilgesellschaftlichen Akteure sind in ihrer Wirkung sehr begrenzt, wenn nicht sogar schädlich. Entweder sie beruhen auf einer falschen Diagnose – die Probleme des Kongo sind politischer und nicht technischer Natur –, oder sie entstehen aus eigenen Interessen. Beides sind keine gute Voraussetzung für einen Beitrag zum nachhaltigen Wiederaufbau des Staates in einem Konfliktland. Effizienter Wiederaufbau setzt ein hohes Maß an Kohärenz voraus.