Gemeinschaft ohne Gemeinsamkeiten

Die Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft (SADC) hat 15 Mitgliedsländer, die geografisch und wirtschaftlich nicht unterschiedlicher sein könnten. Das Schwergewicht ist Südafrika; daneben zählen unter anderem Angola, Mosambik, Simbabwe und Malawi, aber auch die Inselstaaten Mauritius und Seychellen dazu. Namibia etwa hat eine riesige Fläche, besteht zum größten Teil aus Wüste und ist nur sehr dünn besiedelt, doch es exportiert Bodenschätze. Das winzige Lesotho dagegen ist verarmt und ringsum von Südafrika eingeschlossen, liefert diesem jedoch große Mengen Wasser. Gegründet wurde die Gemeinschaft im April 1980, zu den ursprünglichen Mitgliedern stieß 1997 die Demokratische Republik Kongo.

In der ganzen Region kämpfen die meisten Menschen in den Landgebieten ums Überleben, oder sie leben ohne reguläre Beschäftigung in den neu entstandenen Städten. Kleine Eliten bereichern sich an den großen Ölreserven Angolas, an den Kupfervorkommen in Sambia und jetzt auch an den umfangreichen Gasreserven vor der Küste von Mosambik.

Südafrika hat in der Region bei weitem die größte aus Europa stammende Bevölkerung. Sie wurde ursprünglich von dem relativ angenehmen Klima und später von der Entdeckung von Bodenschätzen angelockt. Die meisten Menschen im südlichen Afrika einschließlich des Kongo sprechen eine der vielen Bantusprachen, doch aufgrund ihrer unterschiedlichen Kolonialgeschichte sind sie außerdem mit verschiedenen europäischen Sprachen vertraut. Wanderungsbewegungen in der Region reichen weit in die Geschichte zurück. Doch erst als in Südafrika im 19. Jahrhundert Gold und Diamanten gefördert wurden, kamen dorthin zahlreiche Arbeiter aus dem heutigen Malawi sowie aus Mosambik und den drei britischen Kolonien, die an Südafrika grenzten und in den 1960er Jahren unabhängig wurden.
 

Die gegenwärtige regionale Kooperation wird nur vor dem Hintergrund der historischen Beziehungen Südafrikas zu seinen Nachbarn verständlich. 1910 vereinigten sich die vier britischen Kolonien Kap, Natal, Transvaal und Oranje-Freistaat zur Südafrikanischen Union, dem heutigen Südafrika, nachdem die Briten 1902 im Burenkrieg Transvaal und den Oranje-Freistaat unterworfen hatten. Die europäischstämmigen Machthaber rechneten damals damit, dass die Nachbarländer Südafrikas, zum Teil ebenfalls britische Kolonien, sich im Laufe der Zeit in einem größeren, von Weißen regierten Südafrika zusammenfinden würden. 1910 wurde auch die Südafrikanische Zollunion (SACU) gebildet, zu der neben Südafrika drei kleine, damals von Großbritannien regierte Territorien gehörten: Basutoland (heute Lesotho), Betschuanaland (heute Botsuana) und Swasiland. Aufgrund der südafrikanischen Rassenpolitik wurden sie jedoch nie Teil von Südafrika – ebenso wenig wie das benachbarte Rhodesien (heute Simbabwe), dessen weiße Siedler keinen Anschluss an Südafrika wünschten.
 

Als Namibia, die ehemalige deutsche Kolonie Südwestafrika, 1990 von der südafrikanischen Herrschaft befreit wurde, schloss es sich der SACU an, der inzwischen ältesten Zollunion der Welt. 1994 brach in Südafrika das Apartheidregime zusammen und Namibia wurde auch Mitglied der SADC. Davor lagen jedoch jahrzehntelange Konflikte zwischen dem südafrikanischen Apartheidregime und den anderen Ländern der Region. In den 1980er Jahren kämpfte die südafrikanische Armee jenseits der eigenen Grenzen, um Guerillaüberfälle aus Nachbarländern zu unterbinden, die der Befreiungsbewegung Afrikanischer Nationalkongress (ANC) einen Rückzugsraum boten und sie teils unterstützten. Im Süden Angolas führte Südafrika einen größeren Krieg. Diese Vorgeschichte komplizierte nach 1994 die Beziehungen Südafrikas zu seinen Nachbarländern. Die SADC war häufig tief gespalten, etwa in der Frage einer militärischen Intervention in der Demokratischen Republik Kongo 1998, an der die drei Mitgliedsstaaten Simbabwe, Namibia und Angola beteiligt waren.

Südafrika hat die modernste Volkswirtschaft in der Region und eine bedeutende Industrie, die sich auf der Basis des Rohstoffabbaus entwickelt hat. Einige südafrikanische Firmen nutzten nach 1994 die Möglichkeit, in andere Länder des südlichen Afrika zu expandieren. Damit wuchs zwar die Region stärker zusammen, doch zugleich wurde die einheimische Produktion außerhalb Südafrikas gefährdet. Die Südafrikaner sind sich bewusst, dass ihre Absichten argwöhnisch beobachtet werden, und sie vermeiden ein hegemoniales Auftreten. 

1998 intervenierten die südafrikanischen Streitkräfte, unterstützt von Truppen aus Botsuana, in Lesotho, um dort nach blutigen Auseinandersetzungen zwischen der Regierung und der Opposition die Lage zu stabilisieren. Doch nach 1999 richtete sich die Aufmerksamkeit Südafrikas während der Präsidentschaft Thabo Mbekis eher auf den gesamten Kontinent, und die Beziehungen zu den Ländern im südlichen Afrika traten in den Hintergrund. Bemühungen, sich stärker um regionale Anliegen zu kümmern, wurden in den vergangenen Jahrzehnten dadurch erschwert, dass die meisten Länder im südlichen Afrika auch noch in anderen Gruppierungen als der SADC Mitglied sind: Tansania gehört auch der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC) an, Sambia dem Gemeinsamen Markt für das Östliche und Südliche Afrika (COMESA) und Angola, das sich dank seiner Ölvorkommen zur zweitgrößten Wirtschaft in der Region entwickelt hat, ist Mitglied von Organisationen der portugiesischsprachigen Länder.

Die Erfolgsbilanz der vergangenen zehn Jahre regionaler Kooperation im südlichen Afrika ist bestenfalls gemischt. Handelsbeziehungen bestehen nicht in erster Linie zwischen den Nachbarstaaten, sondern überwiegend mit Ländern außerhalb der Region. Die SADC hat 2008 eine Freihandelszone eingerichtet, aber Angola und die Demokratische Republik Kongo sind nicht beigetreten. In den vergangenen Jahren hat sich Südafrika für die Schaffung eines Freihandelsblocks eingesetzt, der die SADC, die Ostafrikanische Gemeinschaft und den Gemeinsamen Markt für das Östliche und Südliche Afrika umfassen soll. Von diesen Bemühungen wurde bisher jedoch kaum etwas verwirklicht. In der Frage der von der Europäischen Union (EU) angestrebten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ist die Region gespalten.

Einige Länder wie Sambia und Mauritius haben solche Abkommen bereits unterzeichnet. Andere sperren sich dagegen, weil sie durch manche Bedingungen ihre nationale Souveränität eingeschränkt sehen. Dies gilt vor allem für Südafrika, das 1999 bereits ein separates Handels-, Entwicklungs- und Kooperationsabkommen mit der EU vereinbart hat.

Die Staatschefs der SADC-Mitglieder reden bei ihren alljährlichen Gipfeltreffen viel von regionaler Kooperation. Sie haben zahlreiche Entschließungen verabschiedet, um sie zu verbessern, aber nur wenige davon verwirklicht. Zu den erfolgreichsten Beispielen gehören das Verbundnetz des Southern African Power Pool, das die Energieversorgungsunternehmen von zwölf Festlandsstaaten der SADC zusammenfasst und für die Stromversorgung der gesamten Region zuständig ist, sowie die transnationalen „Entwicklungskorridore“, die grenzübergreifenden Raumentwicklungsprojekte und Friedensparks. Der Maputo-Korridor, eine seit 1995 bestehende Schnellstraße, verbesserte die Verkehrsverbindung zwischen Südafrika und Mosambik und begünstigt südafrikanische Investitionen im Nachbarland; der Trans-Kalahari-Highway verbindet den namibischen Hafen Walvis Bay mit Botsuana und Südafrika; seit kurzem führt ein weiterer Transportkorridor von Südafrika über Namibia nach Angola.

Allerdings wird es infolge des Klimawandels in weiten Teilen des  südlichen Afrika immer trockener, und so verschärft sich zwangsläufig die Konkurrenz um die knappen Wasservorräte. Die bereits seit mehr als zehn Jahren bestehenden ehrgeizigen Pläne, die Wasserkraft des Kongo für die Stromgewinnung zu nutzen, scheinen ins Leere zu laufen.

Dagegen lässt die Regierungsführung in weiten Teilen der Region sehr zu wünschen übrig und es fehlt an politischen Bemühungen um eine regionale Schwerpunktsetzung. Das südliche Afrika wird von keinem gemeinsamen Wertekanon zusammengehalten. In den wenigen Ländern, in denen Demokratie herrscht, bleibt sie gefährdet. Bei Wahlen in Simbabwe und Lesotho gab es gewaltsame Ausschreitungen. Überall, wo es am Ende des 20. Jahrhunderts starke antikoloniale Befreiungsbewegungen gab – in Angola, Mosambik, Namibia, Südafrika und Simbabwe –, sind die Gruppierungen, die sich damals durchgesetzt hatten, noch immer an der Macht und halten das für ihr selbstverständliches Recht. Nur in Südafrika, wo der Afrikanische Nationalkongress seit 1994 die stärkste Partei ist, bildet eine aktive Zivilgesellschaft ein Gegengewicht zur Macht der Regierenden.

Zwar hatten die Vermittlungsbemühungen der SADC unter Führung des südafrikanischen Präsidenten Mbeki 2008 in Simbabwe die Bildung einer Koalitionsregierung zur Folge; eine Rückkehr zur Rechtsstaatlichkeit und eine spürbare wirtschaftliche Erholung sind jedoch ausgeblieben, obwohl Simbabwe dank der größten Diamantenvorkommen der Welt neue Ressourcen zur Verfügung stehen. In Swasiland besteht weiterhin eine absolute Monarchie, und es versinkt weiter in tiefe Armut. Südafrika musste Zehntausende Flüchtlinge aus Simbabwe und Swasiland aufnehmen, und seit 2008 kommt es als Folge immer wieder zu fremdenfeindlichen Ausschreitungen. Madagaskar wurde 2009 aus der SADC ausgeschlossen, nachdem der Präsident de facto durch einen Militärputsch gestürzt wurde; die Vermittlungsversuche der SADC sind weitgehend erfolglos geblieben.

Die Bestrebungen der SADC, eine regionale Bereitschaftstruppe aufzubauen, sind bisher nicht vo­rangekommen. Das liegt nicht zuletzt daran, dass die verschiedenen Streitkräfte keine gemeinsame Sprache sprechen.
Ein großer Teil des südlichen Afrika ist noch immer bettelarm, in vielen Ländern der Region ist die Korruption allgegenwärtig, und außer in Südafrika gibt es nirgendwo eine leistungsfähige Infrastruktur. Bis vor zehn Jahren herrschte in Angola Bürgerkrieg, und der große Krieg in der Demokratischen Republik Kongo endete sogar noch später. Heute sind dort noch immer 20.000 Blauhelmtruppen stationiert und sollen für Stabilität sorgen, vor allem in den östlichen Provinzen. Die Unruhen im Ostkongo, in Simbabwe und in Swasiland drohen auch auf die angrenzenden Länder überzugreifen.

Zugleich wächst die Region infolge der zunehmenden Mobilität von Menschen und Waren und der verbesserten Infrastruktur nach und nach stärker zusammen. Vor kurzem setzte sich Südafrika beim Wettkampf um den Vorsitz der AU-Kommission dank der geschlossenen Unterstützung der SADC-Länder durch: Die südafrikanische Innenministerin und frühere Außenministerin Nkosazana Dlamini-Zuma wurde im Juli Kommissionsvorsitzende. Dies könnte allerdings dazu führen, dass Südafrika sich wieder stärker auf den gesamten Kontinent statt auf die Region hin orientiert. Auch wenn Südafrika das gesamte Afrika, und das südliche Afrika insbesondere, zu vertreten beansprucht – etwa als Mitglied der BRICS-Staaten (mit Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) –, sind seine Interessen nicht immer identisch mit denen der Region. Die südafrikanische Wirtschaft hängt weiter stark vom Export von Bodenschätzen ab, und der Markt dafür liegt anderswo, vor allem in China.

Auch Angola exportiert sein Öl hauptsächlich nach China und in die USA, während Sambia und andere Länder der Region ihre Bodenschätze noch in andere Kontinente exportieren. Die spärliche Indus­trieproduktion der Region, vor allem in Südafrika, ist durch die billigen Importgüter aus China und anderen Ländern gefährdet.

Obwohl die SADC ehrgeizige Ziele für eine regionale wirtschaftliche und politische Integration verfolgt, lässt sich bisher nicht feststellen, dass die Länder der Region bereit wären, ihre Hoheitsrechte zugunsten einer regionalen Organisation einzuschränken. Ein bereits geschaffener supranationaler Gerichtshof wurde wieder aufgelöst. Es bleibt abzuwarten, ob die SADC durch die Aufnahme zusätzlicher Länder erweitert wird, wie es der südafrikanische Minister für Handel und Industrie vorgeschlagen hat.

Bis vor kurzem stellten die Erfolge der EU (obgleich auf der Grundlage anderer regionaler Strukturen) ein Beispiel für die Vorteile der regionalen Inte­gration dar, doch die europäische Finanzkrise lässt viele Beobachter daran zweifeln. Auch die gesamt­afrikanischen Institutionen, besonders die AU, drängen nicht auf eine stärkere regionale Integration des südlichen Afrika. Vor diesem Hintergrund ist kaum vorstellbar, dass der Zusammenschluss der Region künftig bedeutende Fortschritte machen wird, solange größere Krisen keine stärkere Integration erzwingen. Am wahrscheinlichsten ist, dass kleinere und spezifische regionale Initiativen weiter gefördert werden. Doch das Gesamtprojekt wird wohl keine breite Unterstützung durch die öffentliche Meinung in den einzelnen Ländern erfahren.

Aus dem Englischen von Anna Latz.