Mit Freihandel in den Ruin

Mit Hilfe von NAFTA erlebte Mexiko einen Exportboom und stark steigende Auslandsinvestitionen. Es erhielt privilegierten Zugang zu den Märkten der USA, der größten Volkswirtschaft der Welt, und genoss diese Handelsvorteile während der längsten Periode wirtschaftlichen Wachstums in der Geschichte der Vereinigten Staaten. Kein Land wird jemals mehr so vorteilhafte Wachstumsbedingungen auf der Grundlage eines Handelsabkommens haben. Warum hat dann NAFTA Mexiko keine wirtschaftliche Entwicklung gebracht?

Die Frage gewinnt an Aktualität, weil Präsident Barack Obama kurz davor steht, drei von seinem Vorgänger ausgehandelte Freihandelsabkommen zu genehmigen – mit Südkorea, Kolumbien und Panama. Mit geringen Anpassungen beruhen sie auf dem NAFTA-Modell. Das gilt auch für erste Vorschläge der USA für eine Trans-Pazifische Partnerschaft (TPP), ein ambitioniertes Handelsabkommen, an dem so unterschiedliche Länder wie Chile, Vietnam und Neuseeland beteiligt sein werden. Mexiko aber steht als Warnung für jedes Entwicklungsland, das sich der Hoffnung hingibt, Handel und Auslandsinvestitionen führten automatisch zu Wachstum und breit angelegter Entwicklung.

Unter dem Einfluss von NAFTA und in Verbindung mit anderen, in den 1980er Jahren eingeleiteten neoliberalen Reformen hat Mexiko seine Ausfuhren vervierfacht und den Anteil der Industriegüter daran stark erhöht – von 43 auf 77 Prozent zwischen 1990 und 2007. Nach dem NAFTA-Abkommen übernahmen multinationale Konzerne mit Sitz in den USA mexikanische Fabriken und gründeten Niederlassungen in Mexiko. Die Umstrukturierungen in der produzierenden Industrie erhöhten auch die Produktivität um stolze 80 Prozent. NAFTA und die damit einhergehenden Reformen brachten außerdem ausländische Investoren ins Land. Vor allem dank der US-Konzerne verdreifachten sich die ausländischen Direktinvestitionen zwischen 1992 und 2006. Die Verschuldung des Landes nahm beträchtlich ab, weil die Regierung das Haushaltsdefizit auf das überschaubare Niveau von einem Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) senkte. Die Inflation sank von 80 Prozent in den 1980er Jahren auf unter fünf Prozent in der jüngsten Vergangenheit.

Das Abkommen hat also Mexikos Hoffnungen im Hinblick auf Handel, Auslandsinvestitionen und volkswirtschaftliche Stabilität erfüllt. Aber die Erfahrung hat gezeigt, dass Handel und Auslandsinvestitionen nicht mit Wachstum gleichzusetzen sind und Wachstum nicht mit Entwicklung. Wer verhindern will, dass die Menschen auswandern, muss ihnen Arbeit geben. Das jährliche Pro-Kopf-Wachstum der mexikanischen Wirtschaft betrug aber zwischen 1992 und 2007 nur 1,6 Prozent – das ist zu wenig, um in großem Stil Arbeitsplätze zu schaffen. Auch gemessen an der eigenen Geschichte ist das niedrig: Zwischen 1960 und 1979 lag das reale Pro-Kopf-Wachstum bei durchschnittlich 3,5 Prozent. Und Länder mit einer weniger orthodoxen Handels- und Entwicklungspolitik – Indien, Brasilien, China – haben im Vergleichszeitraum viel höhere Wachstumsraten verzeichnen können als Mexiko. Die Finanzkrise sowie die globale Rezession haben die Lage noch verschlimmert.

Der Anstieg der ausländischen Direktinvestitionen brachte nicht den erhofften Aufschwung

Je mehr sich die mexikanische Wirtschaft am Export orientierte, desto geringer fiel das Wachstum aus. Denn die Einfuhren stiegen schneller als die Ausfuhren. Wenn mit Hilfe des Außenhandels Arbeitsplätze entstehen sollen, muss man mehr verkaufen, als man einkauft. In Mexiko verschlechterte sich aber die Handelsbilanz ohne Berücksichtigung des Erdöls stetig und wies schließlich im Jahr 2008 ein Defizit in Höhe von 6,4 Prozent des BIP auf. Zwar begrenzten in dieser Zeit hohe Ölpreise das Gesamthandelsdefizit auf etwa ein Prozent des BIP, aber das verschleierte nur die Schwächen.

Selbst der Anstieg der ausländischen Direktinvestitionen brachte nicht den erhofften Aufschwung. Trotz des Zuflusses an ausländischem Kapital stiegen die Gesamtinvestitionen in Mexiko nicht; das ist jedoch die Voraussetzung für wirtschaftliche Dynamik. Im Ergebnis traten ausländische Investitionen an die Stelle der inländischen: Manche private Unternehmen zogen sich aus dem Geschäft zurück, andere wurden von ausländischen Firmen übernommen. Gleichzeitig sanken die öffentlichen Investitionen, weil der Staat bestrebt war, sich in dieser neuen, stärker vom Markt gesteuerten Volkswirtschaft zurückzunehmen. Die Gesamtinvestitionen dümpelten bei etwa 19 Prozent des BIP. Das ist für mexikanische Verhältnisse wenig und weit entfernt von dem Niveau, das für ein dynamisches Wachstum benötigt wird: Die Weltbank empfiehlt Investitionen in Höhe von mindestens 25 Prozent, und in dynamisch wachsenden Volkswirtschaften wie der chinesischen werden über einen längeren Zeitraum sogar 40 Prozent erreicht.

Als NAFTA 1994 in Kraft trat, brauchten die Mexikaner dringend Arbeitsplätze. Jedes Jahr strömte eine Million Menschen neu auf den Arbeitsmarkt und über 300.000 Mexikaner verließen das Land auf der Suche nach Arbeit in Richtung USA. Selbst im prosperierenden Fertigungssektor entstanden infolge von NAFTA aber nur wenige neue Arbeitsplätze, weil die Umstrukturierung fast ebenso viele Jobs kostete, wie neu geschaffen wurden. So entstanden zwischen 1994 und 2006 nur 500.000 bis 600.000 industrielle Arbeitsplätze. Mit Chinas Beitritt zur Welthandelsorganisation 2001 verloren Mexikos Handelspräferenzen erheblich an Wert, weil die USA sich nun auch für chinesische Importe weiter öffneten. Ein Großteil der mexikanischen Leichtindustrie läuft Gefahr, nach China verlagert zu werden.

Gleichzeitig vernichteten drastische Eingriffe in die mexikanische Landwirtschaft etwa 2,3 Millionen Existenzen im Agrarsektor – viermal mehr als die Jobs, die in der Industrie neu entstanden. Überraschend kam das nicht. Unter den NAFTA-Regeln wurde Mexiko mit günstigem – und subventioniertem – Getreide und Fleisch aus den Vereinigten Staaten überschwemmt. Mexikos drei Millionen Maisbauern – zumeist Kleinbauern, aber auch einige mit großen industrialisierten Betrieben – mussten mit ansehen, wie die Importe um mehr als 400 Prozent anstiegen, während die Erzeugerpreise um 66 Prozent fielen. Es wurde immer weniger möglich, in der Landwirtschaft sein Auskommen zu verdienen. Denn der starke Anstieg mexikanischer Obst- und Gemüseexporte schuf kaum feste Arbeitsplätze, nur die Saisonarbeit für Wanderarbeiter nahm zu.

Mexiko bleibt eines der Länder in Lateinamerika mit der größten Ungleichheit

Die meisten neuen Arbeitsplätze sind im Dienstleistungssektor entstanden. Sie machen heute 60 Prozent der gesamten Beschäftigung aus. Jedoch sind viele dieser neuen Jobs im informellen Bereich der Wirtschaft angesiedelt: Der Anteil der dort Beschäftigten wuchs zwischen 1992 und 2004 von 52 auf 57 Prozent aller Erwerbstätigen. So ist kaum überraschend, dass es Mexiko nicht gelungen ist, seine Bevölkerung zu Haus zu halten. Die Zahl der Auswanderer in die USA ist von jährlich 350.000 vor dem NAFTA-Abkommen auf zuletzt 500.000 bis 600.000 pro Jahr gestiegen, bis die Wirtschaftskrise die Arbeitschancen in den Vereinigten Staaten verringert hat.

Bei so vielen Arbeitslosen und Unterbeschäftigten hat sich das mexikanische Lohnniveau nicht an das in den USA „angenähert“, wie es laut Handelstheorie hätte geschehen müssen. Der Realwert des mexikanischen Mindestlohns ist seit Inkrafttreten des NAFTA-Abkommens um ein Viertel gesunken. Sogar im produzierenden Gewerbe hat sich die Kluft zwischen US-amerikanischen und mexikanischen Löhnen vergrößert, so dass US-amerikanische Arbeiter heute 5,8-mal mehr verdienen als ihre mexikanischen Kollegen. Zugleich ist die Qualität der Beschäftigung zurückgegangen. Die Hälfte der zwischen 1993 und 2004 im formalen Sektor neu geschaffenen Arbeitsplätze bietet nicht einmal das grundlegende Leistungspaket (Sozialversicherung, Jahresbonus, zwei Wochen Urlaub), das gesetzlich in Mexiko vorgeschrieben ist.

Dank gezielter staatlicher Programme konnte Mexiko seine Armutsrate leicht senken – von 53 Prozent im Jahr 1992 auf 43 Prozent im Jahr 2006, wobei die extreme Armut von 21 auf 14 Prozent zurückging. Auch die soziale Ungleichheit hatte bis dahin leicht abgenommen. Doch leider traf dann die globale Rezession Mexiko stärker als die meisten anderen Länder und machte einige der Fortschritte wieder zunichte. So bleibt Mexiko eines der Länder in Lateinamerika mit der größten Ungleichheit.

Das NAFTA-Abkommen als Entwicklungsmodell hat Mexiko in mehrfacher Hinsicht verletzlich gemacht. Das Land bezieht sein Steueraufkommen weiter überwiegend aus dem Erdölsektor. Das Steuerwesen ist schwach, 30 bis 40 Prozent aller Steuern zahlt das im Staatsbesitz befindliche Erdölunternehmen. Durch zu geringe Investitionen hat es allerdings an Effizienz eingebüßt, und die nachgewiesenen Ölreserven neigen sich dem Ende zu. Mexiko hat sich somit nicht aus seiner Abhängigkeit vom Erdöl befreit. Zudem ist Erdöl nicht der einzige Rohstoff, der ohne Rücksicht auf Nachhaltigkeit ausgebeutet wird, um das Wachstum in Gang zu halten. Schätzungen zufolge belaufen sich die Kosten für Umweltschäden in Mexiko jedes Jahr auf 10 Prozent des BIP.

Doch Mexikos größter Schwachpunkt ist wahrscheinlich genau das, was mit der NAFTA eigentlich bezweckt war: eine engere wirtschaftliche Beziehung zu den Vereinigten Staaten. Damit ist Mexiko anfälliger als seine südlichen Nachbarn für ein Überschwappen der US-amerikanischen Finanz- und Wirtschaftskrisen. Die Wirtschaft Mexikos schrumpfte 2009 um sechs Prozent, mehr als anderswo in Lateinamerika. Jetzt hat sogar die Weltbank dem Land empfohlen, seine Wirtschaft auf eine breitere Basis zu stellen, um weniger von den USA abhängig zu sein.

Es ist ein Fehler, sein wirtschaftliches Schicksal zu eng mit einem einzigen anderen Land zu verweben

Besonders deutlich ist das Problem beim Import vom Nahrungsmitteln. Bei einer Vielzahl von Agrarprodukten ist Mexiko inzwischen auf US-Importe angewiesen. Es bezieht fast die Hälfte seines Getreides aus den Vereinigten Staaten. Bei Mais, dem Grundnahrungsmittel der Mexikaner seit Generationen, mussten vor dem NAFTA-Abkommen 7 Prozent des Bedarfs importiert werden, in den vergangenen Jahren waren es 34 Prozent. Bei den hohen gegenwärtigen Rohstoffpreisen ist damit nicht nur die Sicherung der Lebensmittelversorgung gefährdet. Die Importe schlagen auch auf der Ausgabenseite kräftig zu Buche.

Diese Erfahrungen mit NAFTA können anderen Entwicklungsländern als eindeutige Warnung dienen. Mexikos Regierung setzte Handelspolitik fälschlicherweise mit Entwicklungspolitik gleich. Diese Rechnung ist nicht aufgegangen. Handel kann bei der Entwicklung eine wichtige Rolle spielen, aber nur, wenn er Teil einer kohärenten nationalen Strategie ist. Vier wesentliche Fehler gilt es zu unterlassen: Erstens sollte man nicht Strategien zur Förderung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit verbieten. China, Indien, Brasilien und andere haben gezeigt, dass Regierungen mit der Lenkung von einheimischer Industrie und ausländischen Investitionen Anreize für eine wirtschaftliche Dynamik setzen müssen. NAFTA aber schiebt einer solchen Politik einen Riegel vor. Der Anstieg der Exporte und die Auslandsinvestitionen ließen sich daher nicht so lenken, dass sie langfristig Nutzen gebracht hätten – zum Beispiel Arbeit für Lieferanten vor Ort, Qualifizierungsmaßnahmen für Anwohner oder Investitionen in dringend benötigte Infrastruktur.

Zweitens sollte die sensible Lebensmittelproduktion mit größter Vorsicht liberalisiert werden – wenn überhaupt. Drittens erfordert die Marktintegration unter einem Freihandelsabkommen Investitionen, um den unterschiedlichen Entwicklungsstand der Handelspartner auszugleichen. Solche Finanzierungsmaßnahmen waren anfangs auch für die Integration der Europäischen Union ausschlaggebend und wirksam. Der ursprüngliche Vorschlag während der NAFTA-Verhandlungen, eine Nordamerikanische Entwicklungsbank zu gründen, erkannte die Notwendigkeit, etwas gegen die noch größeren Ungleichheiten im NAFTA-Gebiet zu unternehmen, doch am Ende wurden das Mandat und das Budget der Bank sehr stark begrenzt.

Viertens ist es ein Fehler, sein wirtschaftliches Schicksal zu eng mit einem einzigen anderen Land zu verweben. Vielfalt verleiht auch Widerstandskraft. Die Vereinigten Staaten sollten das NAFTA-Modell endgültig aufgeben. Und Entwicklungsländer sollten es sich zweimal überlegen, ob sie für mehr Handel und Auslandsinvestitionen ihre politischen Handlungsspielräume aufgeben wollen.