Freihandel hilft den Armen wenig

Ein Hauptgrund dafür sind unterschiedliche handelspolitische Interessen, die in der Struktur des Welthandels begründet sind. Vereinfacht gesagt exportieren Entwicklungsländer hauptsächlich Rohstoffe und technisch einfache, arbeitsintensive Konsumgüter wie Textilien, Sportartikel oder Spielzeug.

Die Industrieländer führen dagegen technologisch anspruchsvolle Konsumwaren sowie Kapitalgüter aus – etwa Autos, Pharmaprodukte, Flugzeuge oder Industriemaschinen. Die meisten Industrieländer sind auf Rohstoffimporte aus Entwicklungsländern angewiesen, und diese müssen, um ihr Produktionspotential zu entwickeln, Kapitalgüter importieren.

Im Bereich des Handels mit Dienstleistungen sind bereits seit dem Jahr 2000 Verhandlungen über eine Liberalisierung im Gange. Anders als beim Güterhandel geht es hier nicht in erster Linie um Zollabbau, sondern um eine Ausgestaltung der nationalen Gesetze und Regulierungen des Dienstleistungssektors, die ausländischen Anbietern entgegenkommt. Dieser Sektor ist weltweit der am schnellste wachsende Bereich der Wirtschaft. Mit Ausnahme des Tourismus spielen Dienstleistungsexporte – etwa im Finanz-, Bildungs-, Gesundheits- oder Kommunikationswesen – für die meisten Entwicklungsländer aber praktisch keine Rolle. Sie sind hier eher in einer defensiven Position gegenüber großen Anbietern aus den Industrieländern, mit denen sie in der Regel nicht konkurrieren können.

Für Entwicklungsländer ist es wichtig, ihre Produkte leichter auf Märkten im Norden absetzen zu können

Alle Länder sind daran interessiert, dass die anderen ihre Märkte für nicht-landwirtschaftliche Produkte weiter öffnen. Die Industrieländer versuchen aber zugleich, einheimische Wirtschaftszweige, in denen die Entwicklungsländer zu geringeren Kosten produzieren, so weit wie möglich zu schützen. Und die Entwicklungsländer, deren Landwirtschaft nicht mit der hoch subventionierten Agrarproduktion im Norden konkurrieren kann, pochen darauf, dass die Industrieländer den Agrarprotektionismus schnell abbauen.

Für Entwicklungsländer ist es besonders wichtig, die Produkte ihrer verarbeitenden Industrie leichter auf Märkten im Norden absetzen zu können. Denn ohne beschleunigte Industrialisierung ist es praktisch unmöglich, die einheimische Wertschöpfung zu steigern, Arbeitsplätze zu schaffen und die Armut zu verringern. Deshalb zögern die meisten Entwicklungsländer, ihre eigenen Märkte noch weiter für Industriegüterimporte aus den Industrieländern zu öffnen, als sie es im Rahmen der WTO oder aufgrund von Auflagen des Weltwährungsfonds und der Weltbank im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen ohnehin getan haben.

In der Tat kann eine Handelsöffnung die Entwicklungschancen ärmerer Länder kaum verbessern. Die Handelsliberalisierung seit Mitte der 1980er Jahre hat den meisten Entwicklungsländern, wenn überhaupt, nur geringe Entwicklungsimpulse gebracht. Zwar nahm ihr Außenhandel deutlich schneller zu als zuvor, aber das regte im Wesentlichen nur in einigen Schwellenländern in Ost- und Südostasien das Wachstum und die Entwicklung an. In den ärmeren Entwicklungsländern Afrikas und Lateinamerikas war das Wirtschaftswachstum nach der Marktöffnung erheblich geringer als in früheren Jahrzehnten. Dass es nach 2003 höher war, lag nicht an der Handelsliberalisierung, sondern am starken Wachstum der weltwirtschaftlichen Nachfrage, die von den USA und China angetrieben wurde.

Die erfolgreichen Schwellenländer haben nicht einfach auf die Entfaltung von Marktkräften, den Abbau von Handelsschranken und einen Rückzug des Staates aus dem Wirtschaftsgeschehen gesetzt. Vielmehr haben sie wichtige Exportindustrien mit spezifischen staatlichen Vorleistungen und Subventionen gefördert. Viele Produktionszweige, die noch im Entstehen waren, wurden vor übermächtiger Weltmarktkonkurrenz geschützt. Der Außenhandel wurde schrittweise und in solchen Sektoren geöffnet, in denen die einheimischen Produzenten internationale Wettbewerbsfähigkeit erreicht hatten. Dadurch haben sich, unterstützt von niedrigen Zinsen, Industriesektoren entwickelt, die sowohl Importe ersetzen als auch höhere Exporte erzielen können.

Eine schnelle Industrialisierung in den ärmeren Entwicklungsländern ist kaum möglich, wenn sie nicht ähnliche industrie- und handelspolitische Maßnahmen ergreifen können. Dazu gehört, dass sie mit gezielten Handelseinschränkungen ihre schlechtere Ausgangsposition im globalen Wettbewerb ausgleichen und mit Schutz und Förderung für bestimmte Sektoren ihren Entwicklungsrückstand aufholen können. Überdies hängt der mögliche Beitrag des Außenhandels zur Entwicklung auch davon ab, inwieweit verhindert werden kann, dass Devisenerlöse für Importe von Konsumgütern ausgegeben werden.

Handelsabkommen zwischen hoch industrialisierten Ländern und Entwicklungsländern sind problematisch

Das geltende Handelsregime schränkt aber die Möglichkeiten für handels- und industriepolitische Maßnahmen stark ein. Nicht nur dürfen junge Industrien immer weniger mit Zöllen vor der oft übermächtigen Konkurrenz aus höher entwickelten Ländern geschützt werden. Die Industrieländer sind auch bestrebt, den Einsatz anderer wirtschaftspolitischer Instrumente, die sich auf den Außenhandel auswirken, zu beschränken – zum Beispiel alle Formen der Exportförderung oder die Bevorzugung einheimischer Firmen im öffentlichen Beschaffungswesen.

Um ihrem Anspruch als Entwicklungsrunde gerecht zu werden, müsste die Doha-Runde die internationalen Handelsregeln so weiterentwickeln, dass sie der Ungleichheit im Entwicklungsstand der Verhandlungspartner Rechnung tragen. Dies könnte mit größerer Flexibilität für die Entwicklungsländer bei der Öffnung ihrer eigenen Märkte, mit Schutzklauseln für vorübergehende Schritte zum Beispiel bei einem schnellen Anstieg der Importe und mit weitreichenden Bestimmungen über die Vorzugsbehandlung für verschiedene Gruppen von Entwicklungsländern (special and differential treatment) erreicht werden.

Der entwicklungspolitische Spielraum wird aber noch weiter reduziert durch den Trend, angesichts des Stockens der Doha-Runde die Handelsliberalisierung bilateral oder regional voranzutreiben. In den 46 Jahren zwischen dem Abschluss des ersten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) im Jahre 1948 und der Gründung der WTO im Jahr 1994 wurden insgesamt 123 bilaterale oder regionale Freihandelsabkommen geschlossen, in den 16 Jahren seit 1994 bereits über 300. Dabei besteht ein großer Unterschied zwischen Abkommen, die Entwicklungsländer untereinander schließen, und solchen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Im ersten Fall sind die Unterschiede im Entwicklungsstand, der Wirtschaftsstruktur, den Produktionsmöglichkeiten und der Wettbewerbsfähigkeit erheblich geringer als im letzteren.

Regionale Freihandelsabkommen zwischen Entwicklungsländern – etwa in Südamerika (Mercosur), Ost- und Südostasien (AFTA) oder in verschiedenen Teilen Afrikas – können einen wichtigen Beitrag zum Wirtschaftswachstum leisten. Besonders gilt das, wenn die Marktöffnung Teil einer umfangreicheren Zusammenarbeit ist, zu der zum Beispiel grenzüberschreitende Infrastrukturvorhaben, gemeinsame Institutionen für Forschung oder geld- und währungspolitische Zusammenarbeit gehören. Handelsabkommen zwischen hoch industrialisierten Ländern und Entwicklungsländern – zum Beispiel die Partnerschaftsabkommen der Europäischen Union mit armen Ländern oder Abkommen der USA mit Staaten in Südamerika und Asien – sind wesentlich problematischer. Die Verhandlungsmacht des Entwicklungslandes ist viel geringer als die des entwickelten Partners. Für das meist kleinere, in jedem Falle aber ärmere Entwicklungsland steht wesentlich mehr auf dem Spiel, nämlich der Zugang zu einem viel größeren Absatzmarkt als dem heimischen. Weiter wird in solchen Abkommen normalerweise vereinbart, die Handelsbarrieren auf ein gleiches Niveau zu senken. Das bedeutet in der Regel, dass das Entwicklungsland relativ größere Zugeständnisse machen muss als das Industrieland, dessen Zölle meist schon vorher niedriger sind.

Nötig sind neue Regeln für die internationalen Währungs- und Finanzbeziehungen

In bilateralen und regionalen Verhandlungen verfolgen die Regierungen der Industrieländer Liberalisierungsziele, die in den WTO-Verhandlungen am gemeinsamen Widerstand der Entwicklungsländer scheitern. Die entsprechenden Abkommen beschneiden meist den wirtschaftpolitischen Spielraum der Entwicklungsländer noch wesentlich stärker als die WTO-Regeln. Sie beinhalten zum Beispiel eine weitreichende Öffnung des Finanzwesens und des staatlichen Beschaffungswesens für ausländische Anbieter, strengeren Patentschutz, mehr Schutz für Investoren aus dem Ausland oder auch Arbeits- oder Umweltstandards.

Arme Länder schließen solche bilateralen Abkommen hauptsächlich, um für ihre Produzenten einen günstigeren Zugang zum Markt des Industrielandes auszuhandeln als solche aus anderen Ländern ihn erhalten. Die Vorteile für ein einzelnes Entwicklungsland sind jedoch umso geringer, je mehr bilaterale Verträge der gleichen Art das Industrieland schließt. Mithin ist der Nutzen eines solchen Abkommens höchst unsicher, während der Verlust an wirtschaftspolitischem Spielraum sicher ist.

Das Problem, dass multilaterale Regeln den nationalen wirtschaftspolitischen Spielraum einengen, stellt sich auch im Zusammenhang mit Reformen im Finanzsektor, die das Risiko neuer Finanzkrisen eindämmen sollen: Das Allgemeine Abkommen zum Handel mit Dienstleistungen (GATS) schränkt die Möglichkeiten zur Regulierung der Finanzmärkte ein. Es zielt auf die Öffnung nationaler Märkte für ausländische Dienstleistungsanbieter, zum Beispiel Banken und Versicherungen, und setzt Standards für die Regulierung des Finanzsektors in den Mitgliedsländern. Staaten, die als Zusatz zum GATS eine „Vereinbarung über Verpflichtungen bezüglich Finanzdienstleistungen“ unterzeichnet haben, können einmal unternommene Deregulierungsschritte nicht mehr rückgängig machen. Das betrifft fast alle OECD-Länder einschließlich der USA und des Vereinigten Königreichs, wo die Finanzmarktliberalisierung am weitesten vorangeschritten ist, aber auch eine Reihe von Entwicklungsländern.

Um die Stabilität des Weltwirtschaftssystems zu gewährleisten, braucht man aber auch neue multilaterale Regeln für die internationalen Währungs- und Finanzbeziehungen. So haben sowohl in der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008 als auch in der Euro-Krise seit 2010 große Ungleichgewichte in den Handelsbilanzen eine zentrale Rolle gespielt. Dieses Problem kann man nicht mit Hilfe der Handelspolitik – etwa mit Zöllen und Einfuhrquoten – lösen. Es kann verschiedene Gründe haben, wenn ein Land sehr viel mehr oder sehr viel weniger ausführt als einführt. Zum Beispiel können steigende Rohstoffpreise vorübergehend zu Überschüssen in den Exportländern und Defiziten in den Importländern dieser Rohstoffe führen. Unterschiede in den Wachstumsraten verschiedener Länder sind ein weiterer Grund: In der Regel verschlechtert sich die Handelsbilanz in Ländern mit schnellem Wachstum, weil die steigende Nachfrage dort zu mehr Importen führt, und sie verbessert sich in langsamer wachsenden Ländern. In solchen Fällen ist ein Ungleichgewicht nicht per se bedrohlich.

Das multilaterale Handelssystem hat sich bewährt

Handelsüberschüsse oder -defizite sind jedoch dann bedrohlich, wenn sie über längere Zeit anhalten und mit einem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft im Defizitland einhergehen. Denn dann sinkt die Chance, dass diese durch sinkende Importe oder steigende Exporte das Defizit in Zukunft wieder abbauen. In dieser Lage waren zuletzt zum Beispiel die USA, Großbritannien, Spanien oder Griechenland. Besonders im Fall der USA kommt hinzu, dass sowohl das schnellere Wirtschaftswachstum als auch das Handelsbilanzdefizit Ergebnisse eines mit Schulden finanzierten Konsumbooms waren, der von leichtsinniger Kreditvergabe und spekulativen Blasen auf dem Immobilien- und Aktienmarkt ermöglicht wurde.

Andauernde Handelsungleichgewichte führen dazu, dass Defizitländer sich immer höher im Ausland verschulden und immer mehr von ausländischen Kapitalzuflüssen abhängig werden. Diese Zuflüsse können plötzlich versiegen, wenn die Finanzmärkte angesichts der immer weiter steigenden Auslandsverschuldung plötzlich das Vertrauen in die defizitären Volkswirtschaften verlieren. Eine dadurch ausgelöste Finanzkrise und Rezession greift unvermeidlich auf andere Länder über, einschließlich der Kapital exportierenden Länder mit Handelsüberschüssen. Genau das ist auch in der jüngsten Krise seit 2008 geschehen.

In einer solchen Krise können sich die Regierungen der Defizitländer veranlasst sehen (oder mangels ausreichender Währungsreserven gezwungen sein), eine starke Abwertung ihrer Währung zuzulassen. Das erhöht die internationale Wettbewerbsfähigkeit ihrer Wirtschaft schlagartig, weil Importe teurer und ihre eigenen Produkte im Ausland billiger werden: Für dieselbe Summe in fremder Währung kann man mehr einheimisches Geld erhalten und damit auch mehr einheimische Güter kaufen. Es besteht jedoch das Riskiko, dass eine solche Abwertung schnell Gegenmaßnahmen bei den Handelspartnern hervorruft – also einen Abwertungswettbewerb einleiten oder protektionistische Schritte provozieren kann, die dann den Bestand des Handelssystems insgesamt in Frage stellen.

Mit Handelspolitik kann man da jedoch nichts ausrichten. Kurzfristig können die Ungleichgewichte am ehesten dadurch abgebaut werden, dass der Rückgang der Nachfrage in den krisengeschüttelten Defizitländern ausgeglichen wird durch ein stärkeres Wachstum der Binnennachfrage in den Überschussländern, gestützt von einer expansiven Geld-, Finanz- und Lohnpolitik. Auf die Dauer ist, um systembedrohende globale Ungleichgewichte zu vermeiden, allerdings eine Reform der internationalen Währungs- und Finanzordnung erforderlich.

Das multilaterale Handelssystem hat sich in der jüngsten Weltwirtschaftskrise trotz seiner Mängel insofern bewährt, als es dazu beigetragen hat, einen Handelskrieg wie in der Krise der 1930er Jahre zu vermeiden. Handelsregeln allein genügen aber nicht, um die Weltwirtschaft zu stabilisieren.