Verwässerte Hilfe

Ein kleiner Satz des EU-Ministerrats im Mandat für die Europäische Entwicklungsbank (EIB) brachte 2010 eine Angelegenheit ins Rollen, die kaum öffentlich beachtet wurde: Die EIB solle prüfen, wie sich öffentliche Entwicklungshilfe mit Krediten privater Finanzinstitute sinnvoll mischen lasse und wie eine „Plattform für Außenbeziehungen und Entwicklung“ der EU aussehen könne, die ein solches „blending“ von öffentlichen und privaten Mitteln koordinieren würde.

Das EU-Parlament begrüßte diesen Vorstoß, weil die Kommission seit 2007 unter dem Dach der Haushaltslinien für Entwicklungszusammenarbeit zunehmend besondere Finanzfonds, etwa für Lateinamerika, Zentralasien oder Afrika, mit unterschiedlichen Regeln und Verfahren zur Mischung von öffentlichem und privatem Geld eingerichtet hat. Bis 2011 flossen bereits 20 Milliarden Euro Privatkapital für außen- und entwicklungspolitische Vorhaben in diese Fonds – als „Hebel“ dafür dienten 570 Millionen Euro öffentliche EU-Entwicklungshilfe sowie acht Milliarden  zinsgünstige Krediten der EIB. Bezahlt werden aus den Mischfonds unter anderem Infrastrukturprojekte oder Vorhaben zur Förderung der Privatwirtschaft. Die Vielzahl der Fonds hat Prüfungen zunehmend erschwert, inwieweit die eingesetzten öffentlichen Mittel tatsächlich den gedachten entwicklungspolitischen Zielen dienen. Einige europäische Entwicklungsinstitute, darunter das deutsche DIE in Bonn, plädierten deshalb Anfang 2011 in einem Gutachten dafür, die verschiedenen Geldtöpfe über eine gemeinsame Plattform besser zu koordinieren und mehr Transparenz bei der Vorbereitung, Genehmigung und Durchführung von Projekten herzustellen.

Die Bundesregierung hat sich für die Plattform stark gemacht

Ende Oktober 2012 präzisierte die Kommission die anvisierte Plattform als „richtunggebende Expertengruppe“ innerhalb der Kommission, in der die Europäische Investitionsbank und die EU-Staaten sowie die an einzelnen Vorhaben beteiligten Finanzinstitute vertreten wären – dazu als „Beobachter“ das EU-Parlament. Der Finanzministerrat bestätigte im Dezember das Arrangement, kurz darauf fand sich die Plattform erstmals zusammen. Ihr Status bleibt aber vage: Sie solle Empfehlungen für die Vergabe von gemischten Entwicklungskrediten abgeben, darüber entscheiden sollen aber wie bisher die Kommission, die EIB und nationale Finanzstellen – von öffentlichen Banken wie der KfW bis hin zu Privatbanken und Pensionsfonds.

Das deutsche Entwicklungsministerium (BMZ) begrüßte die Einrichtung der Plattform, „da wir uns in Brüssel für dieses Instrument eingesetzt haben“, wie BMZ-Staatssekretär Hans-Jürgen Beerfeltz erklärte. Nur mit Steuergeldern seien die anstehenden Entwicklungsaufgaben „nicht zu schaffen“. Ein Vorteil des „blending“ sei zudem, dass die Anteile öffentlicher und privater Mittel der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Empfängerländern und dem jeweiligen Projektbedarf angepasst werden können. „Für die am wenigsten entwickelten Länder stehen so letztlich mehr EU-Haushaltsmittel zur Verfügung“, sagte Beerfeltz.

Nichtstaatliche Entwicklungsorganisationen betrachten derlei Mischfinanzierung weniger wohlwollend. Sie monieren, dass sich die Wirkung der Projekte schwerer beurteilen lasse, da Finanzverträge, in denen privates Geld stecke, prinzipiell vertraulich sind; selbst reine EIB-Kredite ohne Beteiligung privater Kapitalgeber sind nur beschränkt einsehbar. Die Ergebnisse mischfinanzierter Projekte lassen sich deshalb allenfalls nach Abschluss bewerten – wenn es bereits zu spät ist, eventuell korrigierend einzugreifen.

Banken und Fonds erhalten größeren Einfluss

Die Stellung der privaten Kapitalgeber wird mit der neuen Plattform deutlich gestärkt. Bisher konnten sie nur bei den einzelnen Projekten mitreden, an denen sie beteiligt sind. Über die Plattform erhalten sie darüber hinaus Einfluss auf grundsätzliche Fragen der Mischfinanzierung, etwa welche Bereiche vorrangig gefördert werden sollten. Bei der Verwirklichung spielen sie ohnehin schon eine dominante Rolle: Laut einer Studie des europäischen NGO-Netzwerks EURODAD vom Juli 2012 gehen mehr als die Hälfte aller Mischfinanzierungen in den Empfängerländern an Finanzinstitute wie Banken und Fonds, die das Geld dann – gegen Gebühr – an die Projektträger auszahlen. Zunehmend handelt es sich bei diesen Finanzdienstleistern um Filialen von europäischen oder multinationalen Banken und Versicherern.

Auch das EU-Parlament sieht im Mangel an Transparenz ein Kernproblem des „blending“. In einer Stellungnahme zu den Instrumenten der auswärtigen Zusammenarbeit vom vergangenen Oktober warnte es vor dem Übergewicht, das der Finanzmarkt in der Entwicklungsfinanzierung damit erhalte. Dessen spezifische Interessen drohten die entwicklungspolitischen Ziele zur Armutsbekämpfung zu verdrängen.

Das internationale NGO-Netzwerk „Social Watch“ führt zudem Bedenken an, dass mit der Mischfinanzierung der Rückgang der öffentlichen Entwicklungsförderung verschleiert wird. Diese Sorge hatten bereits die europäischen Entwicklungsinstitute in ihrem Gutachten geäußert: Die Mischfinanzierung verwische die Grenzen zwischen öffentlicher Entwicklungshilfe gemäß den Kriterien der OECD und anderen Kapitalströmen, die diese Kriterien nicht erfüllen.