Selbsthilfe statt Hilfe

Fair gehandelte Produkte fehlen in keinem Büro entwicklungspolitischer Organisationen, ob staatlich oder nichtstaatlich. Jeder entwicklungspolitisch gebildete Mensch weiß, dass man mit dem Kauf von fair gehandeltem Zucker oder Kaffee, angebaut unter Einhaltung von Umwelt- und Sozialstandards, Menschen in Entwicklungsländern zu Arbeit, Einkommen und einem menschenwürdigen Leben verhelfen kann. Eine ähnliche Wirkung können staatliche Aufträge an Unternehmen haben. Sie kurbeln die Nachfrage an und sichern oder schaffen sogar neue Kapazitäten und Arbeitsplätze.

Umso erstaunlicher ist es, dass ausgerechnet in der Entwicklungszusammenarbeit diese Möglichkeiten nicht voll genutzt werden. Lange Zeit hat die Vergabepolitik der Geberländer sogar das Gegenteil bewirkt – und das mit voller Absicht: Entwicklungshilfe wurde als so genannte liefergebundene Hilfe (tied aid) unter der Bedingung gegeben, dass sich ausschließlich Unternehmen aus dem jeweiligen Geberland um Aufträge bewerben können. Damit wurden Firmen anderer reicher Länder von den Geschäftsmöglichkeiten ausgeschlossen, die Entwicklungsprojekte bieten – etwa im Straßenbau, beim Druck von Schulbüchern oder bei Beratungstätigkeiten. Laut der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) verteuert derartiger Protektionismus Entwicklungsprojekte um 15 bis 30 Prozent, bei der Nahrungsmittelhilfe sogar um 40 Prozent.

Gravierender aus entwicklungspolitischer Sicht ist jedoch: Liefergebundene Hilfe verhindert, dass das Geld tatsächlich in die Wirtschaft der Nehmerländer fließt. Sie schließt dort ansässige Unternehmen von Geschäften aus und verhindert dadurch, dass diese in den Ausbau ihres Geschäfts investieren, Arbeitsplätze schaffen und ihr Personal bezahlen können. Die Lieferbindung gilt als einer der Hauptgründe dafür, dass die Entwicklungszusammenarbeit bislang so wenig dazu beigetragen hat, arme Länder wirtschaftlich auf eigene Füße zu stellen.

Neu ist diese Erkenntnis nicht. Deshalb steht die Abschaffung dieser Praxis – die Lieferaufbindung (untying aid) – seit Beginn der Diskussionen um die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit weit oben auf der Agenda, wie auch jetzt wieder auf dem Forum zu „Aid Effectiveness“ Ende November im südkoreanischen Busan. Das erste bedeutende Abkommen dazu wurde 2001 nach langen Verhandlungen geschlossen: die OECD-Empfehlungen zur Lieferaufbindung der Hilfe für die ärmsten Entwicklungsländer. Sie betreffen allerdings nur diese Ländergruppe und schließen zwei bedeutende Kategorien der Entwicklungszusammenarbeit aus: Nahrungsmittelhilfe und technische Zusammenarbeit. Bei letzterer hatte seinerzeit auch Deutschland die Lieferaufbindung blockiert.

Die Paris-Erklärung von 2005 (siehe Kasten) nahm einen neuen und indirekten Anlauf, die Lieferbindung abzuschaffen: Sie verpflichtet die Geber, Aufträge im Rahmen von Entwicklungsprojekten über die Systeme und Verfahren der Entwicklungsländer für die Vergabe ihrer öffentlichen Aufträge zu vergeben. Der Hauptgrund dafür war weniger, die Entwicklungshilfe von der Lieferbindung zu befreien, sondern generell die einheimischen Vergabesysteme zu stärken. Denn die sind nicht nur für Entwicklungsprojekte wichtig, sondern auch für die Abwicklung von Vorhaben – zum Beispiel öffentlichen Bauten –, die Entwicklungsländer selbst finanzieren.

Die Accra Agenda for Action (AAA) von 2008, die den Paris-Prozess zur Reform der Entwicklungshilfe fortsetzt, geht noch einen Schritt weiter. Sie verlangt, die lokale und regionale Auftragsvergabe zu fördern, ihre Transparenz zu steigern und lokale Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen zu lassen. Das ist dringend nötig, denn über zehn Jahre nach der Unterzeichnung der OECD-Empfehlungen sind weiterhin gut 20 Prozent der Entwicklungshilfe liefergebunden. Hier gibt es große Unterschiede zwischen den einzelnen Gebern: Drei haben die Entwicklungshilfe völlig aufgebunden (Großbritannien, Irland und Norwegen), in Österreich hingegen sind noch zwei Drittel und in Griechenland ist mehr als die Hälfte der Hilfe gebunden. Deutschland liegt mit 73 Prozent aufgebundener Hilfe nur im unteren Mittelfeld. Der Grund ist die Lieferbindung der technischen Zusammenarbeit für die die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) quasi ein Monopol besitzt.

Obwohl 80 Prozent der Hilfe offiziell nicht mehr liefergebunden sind, gehen zwei Drittel des Auftragswertes daraus weiterhin an Unternehmen aus den OECD-Staaten und davon wiederum 90 Prozent in das jeweilige Land, aus dem die Hilfe stammt. Offensichtlich finden die Geberländer weiterhin Mittel und Wege, Aufträge in die heimische Wirtschaft zurückzuschleusen. Die OECD nennt diese Praxis in einer Evaluation zur Lieferaufbindung informelle Lieferbindung (informal aid tying). In einer Studie zur Entwicklungshilfe der Weltbank hat das europäische Netzwerk nichtstaatlicher Entwicklungsorganisationen Eurodad zudem festgestellt, dass auch bei deren Projekten 51 Prozent der Aufträge an Unternehmen außerhalb der Projektländer gehen – im Extremfall (Uganda) gingen nur 18 Prozent an lokale Unternehmen. Das ist erstaunlich, weil die Weltbank als internationale Organisation im Gegensatz zu den bilateralen Gebern bei dieser Frage keine wirtschaftlichen Eigeninteressen hat.

Aufträge für technische Hilfe sollten möglichst immer lokal vergeben werden

Tatsächlich schließen viele Geber, ob bi- oder multilateral, Unternehmen aus Entwicklungsländern mit ihrer Vergabepraxis absichtlich oder unabsichtlich aus. Das trifft besonders kleinere und mittlere Unternehmen, die in vielen der ärmsten Länder die einzigen sind. Zum Beispiel sind die Ausschreibungen oft intransparent und die Dokumente nur in der Sprache des Gebers, nicht der des Nehmerlandes erhältlich. Oder die Aufträge werden nur im Geberland inseriert. In den meisten Fällen schließen aber die Ausschreibungskriterien Firmen aus Entwicklungsländern aus. Beispielsweise werden größere Bauprojekte nicht in Losgrößen unterteilt, die kleine und mittlere Unternehmen stemmen könnten, selbst wenn das problemlos möglich wäre.

Die Weltbank fordert häufig, dass technische Berater Erfahrung in mehr als einem Land vorweisen können, egal ob das für die verlangte Beratungsleistung von Bedeutung ist. Das verhindert natürlich, dass einheimische Experten bei Projekten in ihrem eigenen Land zum Zuge kommen. Fachleute in Entwicklungsländern kritisieren derartige Praktiken zunehmend. Eine Hauptforderung afrikanischer NGOs für die Konferenz in Busan – der nächsten Etappe im Paris-Prozess – lautet zum Beispiel, dass Aufträge für technische Hilfe möglichst immer lokal vergeben werden sollten.

Nicht weniger schädlich als die der Weltbank ist die Vergabepraxis der Europäischen Kommission. EuropeAid verlangt bei Ausschreibungen für Infrastrukturprojekte, dass Unternehmen bereits ähnlich große Projekte abgewickelt haben. Das soll der Qualitätssicherung dienen und den Job des Projektmanagers erleichtern. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist es jedoch ein Totschlagkriterium. Es führt dazu, dass kleine und mittlere Unternehmen oder „junge Industrien“ aus Entwicklungsländern niemals einen Auftrag kriegen können, der größer ist als die, die sie bis dahin hatten. Mit anderen Worten: Die Entwicklungshilfe hilft diesen Unternehmen gerade nicht, sich zu entwickeln.

Minister Niebel liegt besonders die Förderung der Privatwirtschaft am Herzen

Ein Motiv für die Benachteiligung von Unternehmen aus Entwicklungsländern sind wirtschaftliche Interessen. Wenige Länder sind dabei so unverschämt wie Deutschland, wo sich die schwarz-gelbe Regierung das sogar in den Koalitionsvertrag geschrieben hat: „Entwicklungspolitische Entscheidungen müssen die Interessen der deutschen Wirtschaft, insbesondere des Mittelstandes, angemessen berücksichtigen. Bei Auftragsvergabe sollen die Auslandshandelskammern über die Aufträge der Entwicklungsorganisationen rechtzeitig informiert werden.“ Die deutsche Wirtschaft derart zu bevorzugen bedeutet, die Partnerländer zu benachteiligen – und verringert zwangsläufig die Wirksamkeit der deutschen Entwicklungshilfe vor allem in dem Bereich, der Minister Dirk Niebel vorgeblich besonders am Herzen liegt: der Privatwirtschaftsförderung. Immerhin scheint zuletzt ein gewisser Sinneswandel an der Spitze des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zugunsten der lokalen Auftragsvergabe eingetreten zu sein.

Andere Motive sind banaler, aber nicht weniger gefährlich. Meist stehen Projektmanager unter Druck, „den Job zu erledigen“, und bevorzugen deshalb Unternehmen, die sie kennen, am besten aus dem eigenen Kulturraum. Auch persönliche Kontakte und räumliche Nähe spielen bei der Auftragsvergabe eine Rolle, auch wenn keine Korruption im Spiel ist. Und wie andere Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit leidet die Vergabepraxis unter einem Reformstau. Die Lösungen sind bekannt, aber etablierte Verfahren und Verhaltensweisen zu ändern braucht offenbar mehr Zeit – oder Willen – als bei Unterzeichnung der Paris-Erklärung erwartet.

Räumliche Nähe, persönliche Kontakte, Vertrautheit mit Verfahren und Sprache – wer Aufträge vergibt und wo sie vergeben werden, spielt eine wichtige Rolle dafür, wer sie bekommt. Diese Regel könnten sich die Geber auf entwicklungspolitisch sinnvolle Weise zunutze machen, wenn sie denn wollten: Sie müssten bei der Auftragsvergabe nur die Beschaffungssysteme der Entwicklungsländer nutzen, immerhin eine zentrale Verpflichtung der Paris-Erklärung und der Accra-Agenda. Leider werden nur 44 Prozent der Entwicklungshilfe über ländereigene Systeme abgewickelt, obwohl die viel häufiger die von den Gebern verlangte Qualität aufweisen. Die Geber entscheiden meist willkürlich, ob sie die Systeme und Verfahren ihrer Partnerländer nutzen oder nicht. In Busan wollen die Entwicklungsländer deshalb auf die Abschaffung der derzeitigen Vergabepraxis pochen: Die Nutzung ländereigener Systeme sei das wichtigste Reformziel für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit.