Die Schwächen des großen Bruders

Die Grundprinzipien der nigerianischen Außenpolitik wurden erstmals öffentlich im Oktober 1960 formuliert, als der gerade unabhängig gewordene Staat den Vereinten Nationen beitrat. Premierminister Tafawa Balewa nannte damals die Unabhängigkeit und die territoriale Integrität aller Staaten, das Prinzip der Nichteinmischung, Blockfreiheit, die Mitarbeit in relevanten UN-Organisationen und die Konzentration auf Afrika als tragende Säulen. Diese Prinzipen wurden zwar nie aufgegeben, aber weder stringent durchgehalten, noch werden sie heute der veränderten weltpolitischen Lage gerecht. Wichtige Anliegen der Außenpolitik waren lange Zeit die Unterstützung der Befreiungsbewegungen und des Anti-Apartheid-Kampfes in Subsahara-Afrika sowie das Zurückdrängen des französischen Einflusses in Westafrika.

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts verschob sich der Fokus zunehmend in Richtung Konfliktmanagement, vor allem in der eigenen Region. Als Anfang der 1990er Jahre Bürgerkriege in Liberia und Sierra Leone die Region zu destabilisieren drohten, organisierte Nigeria von den Vereinten Nationen gedeckte Militärmissionen unter der Fahne der ECOWAS, um Frieden zu erzwingen. Sie trugen – bei aller berechtigten Kritik an der Umsetzung – mit hohem menschlichen Einsatz zur Vorbereitung der UN-Missionen und damit zu Stabilisierung und Befriedung bei. Vor allem aber änderten sie das Wesen der ECOWAS grundlegend. Auf der Basis des überarbeiteten Abkommens von 1993 entwickelte der ursprünglich auf wirtschaftliche Integration konzentrierte Staatenbund unter Führung Nigerias zunehmend eine sicherheitspolitische Agenda.

1999 verabschiedete der Verbund das wegweisende Protokoll zur Konfliktprävention, das eine kollektive Verantwortung für Frieden und Sicherheit festschreibt. Auf dessen Grundlage fanden weitere Friedensmissionen in Guinea-Bissau, in der Elfenbeinküste und erneut in Liberia statt. Insbesondere Olusegun Obasanjo, der erste nigerianische Präsident nach dem Ende der Militärdiktatur, drängte angesichts der großen politischen und finanziellen Kosten dieser Militärinterventionen darauf, einen stärkeren Fokus auf Prävention und präventive Diplomatie zu legen. Das ECOWAS-Zusatzprotokoll zu Demokratie und Guter Regierungsführung von 2001 markierte einen Meilenstein. Fortan boten Staatsstreiche und verfassungswidrige Regierungswechsel Grund für regionale Interventionen. Nigeria und die ECOWAS gaben ihr lang gehegtes Prinzip der Nichteinmischung in die internen Angelegenheiten anderer Staaten auf. Dieser Paradigmenwechsel ist heute Kern der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur, die sich am westafrikanischen Vorbild orientiert.

Auf der kontinentalen Ebene bot die Achse Südafrika-Nigeria, in Person der Präsidenten Thabo Mbeki und Obasanjo, zur Jahrtausendwende den entscheidenden Antrieb für die Neugründung der Afrikanischen Union (AU). Panafrikanismus und das Fernziel der „Vereinigten Staaten von Afrika“ werden wiederholt als Leitmotive nigerianischer Außenpolitik zitiert. Nigerias Anspruch, für ganz Afrika zu sprechen, schlug sich in der bislang erfolglosen Bewerbung um einen neuen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat nieder. Sein Engagement für die AU und ECOWAS ist noch immer groß. Tausende nigerianische Peacekeeper sind in fünf Friedensmissionen in Afrika im Einsatz. Nigeria stemmt etwa zwei Drittel des ECOWAS-Budgets. Die Hauptstadt Abuja beherbergt alle wichtigen Institutionen des Verbundes, und der Staat hat maßgeblich die institutionelle Reform der ECOWAS vorangetrieben. In der derzeit anstehenden Neuverteilung der Kommissionsposten drängt Nigeria darauf, das wichtige Ressort für Politische Angelegenheiten, Frieden und Sicherheit zu bekommen.

Dennoch ist Nigeria noch immer weit davon entfernt, den hohen fremden und eigenen Ansprüchen als Ordnungsmacht gerecht zu werden. Zum einen fehlt es trotz der Größe an ökonomischer und militärischer Durchsetzungsmacht. Nigeria kann kaum die wirtschaftliche Zugkraft entfalten, die notwendig wäre, um die Entwicklung Westafrikas voranzutreiben – zu langsam geht die Diversifizierung der eigenen Ökonomie voran, zu sehr leidet das Land unter einer katastrophal maroden Infrastruktur und einem schlechten Bildungssystem. Direkte Nachbarn, insbesondere die Republik Benin, sind zwar wesentlich von Nigeria abhängig, vor allem auch aufgrund des florierenden illegalen Handels. Für Nigeria selbst aber spielt die Region wirtschaftlich eine geringe Rolle, die größten Handelspartner und Importeure nigerianischen Erdöls liegen außerhalb Afrikas. Und auch militärisch kommt Nigeria an seine Grenzen, weil es sich in Friedensmissionen engagiert und zugleich Militär in den inneren Konfliktherden einsetzen muss.

Zweitens mangelt es Nigeria an „soft power“, die auf kultureller Bindekraft und Glaubwürdigkeit beruht. Das Land wird durch seine gravierenden Probleme – Gewaltkonflikte, Korruption und Armut – immer wieder auf sich selbst zurückgeworfen, ohne positive Strahlkraft auf Westafrika entfalten zu können. Die Doppelbödigkeit, mit der Nigeria nach den gefälschten Wahlen 2007 verfassungswidrige Regierungswechsel in anderen Ländern verurteilte, ist dem Rest Afrikas nicht verborgen geblieben. Und nicht nur in Governance-Fragen schwächelt Nigeria als Vorbild, das wichtige ECOWAS-Protokoll zur Freizügigkeit von Menschen und Gütern in der Region wendet das Land ebenfalls nur unzureichend an. Die Ausweisung von Millionen von Westafrikanern in den 1980er Jahren ist vielen Ghanaern noch gut im Gedächtnis.

Drittens hat es Nigeria versäumt, seine Außenpolitik zu überarbeiten und auf eine tragfähige konzeptionelle Grundlage zu stellen. Ihre Prinzipien stammen weitgehend noch aus den 1960er Jahren. Man bekennt sich zwar zu Panafrikanismus, Demokratie und Menschenrechten, skizziert aber keine Schwerpunkte oder realistischen Ziele. Viele Nigerianer fragen sich, ob die Teilnahme an weltweiten Militärmissionen tatsächlich im nationalen Interesse liegt – insbesondere angesichts der Unsicherheit im eigenen Land. Die unklare Definition von Zielen unterwirft die Außenpolitik zum großen Teil den Präferenzen des Präsidenten und seines Kabinetts. Das wurde deutlich, als der international bestens vernetzte Präsident Obasanjo sein Amt 2007 an seinen wesentlich mehr nach innen orientierten Nachfolger Yar’Adua übergab.

Dies führt zu der Frage, was vom derzeitigen Präsidenten Goodluck Jonathan zu erwarten ist. Seine ersten Schritte haben gezeigt, dass er sich der regionalen Verantwortung Nigerias durchaus bewusst ist. Trotz großer innenpolitischer Probleme zu Beginn seiner Übergangsamtszeit trat er ein für eine konsequente Haltung der ECOWAS gegen die Militärcoups in Guinea und Niger und für die Rückkehr zu zivilen Regierungen und verfassungsmäßiger Ordnung. Nigeria hat bereits seit drei Jahren in Folge den Vorsitz der ECOWAS inne. Begründet wurde das Aussetzen der üblichen jährlichen Rotation unter anderem mit den anhaltenden politischen Krisen, allen voran dem Konflikt in der Elfenbeinküste nach der Wahlniederlage des ehemaligen Präsidenten Laurent Gbabo. Auch hier bezog Nigeria klar Stellung gegen Gbagbo und für rechtsstaatliche Prinzipien.

Doch an dieser Krise lassen sich auch die Grenzen des Einflusses Nigerias und die schwierigen Rahmenbedingungen für regionale sicherheitspolitische Ansätze erkennen. Die ECOWAS reagierte auf den Eklat in Abidjan zunächst unter Führung Nigerias schnell und eindeutig: Ein außerordentlicher Gipfel beschloss, Alassane Ouattara als Wahlsieger anzuerkennen und das Land zu suspendieren, und forderte Gbagbo dazu auf, die Macht unverzüglich zu übergeben. Bei einem weiteren von Jonathan eilig einberufenen Sondergipfel an Weihnachten 2010 wurden der Wahlsieg Ouattaras als nicht verhandelbar eingestuft, Sanktionen unterstützt und sogar der Einsatz militärischer Gewalt angedroht. Doch trotz zunächst gleichlautender Erklärungen zogen AU und ECOWAS keinesfalls am selben Strang. Die AU, in der sich zunehmend Staatschefs zu Wort meldeten, die kein Interesse an der Durchsetzung rechtsstaatlicher Prinzipien haben, bremste die ECOWAS aus und erlaubte den Konfliktparteien mit drei gescheiterten Mediationsversuchen, auf Zeit zu spielen. Verschiedene Regierungen wie Angola und Uganda standen sogar im Verdacht, Gbagbo weiter finanziell und militärisch zu unterstützen. Als besonderer Affront wurde die Entscheidung des südafrikanischen Präsidenten Jacob Zuma gewertet, ein südafrikanisches Kriegsschiff in den Hafen Abidjans zu verlegen – angeblich, um AU-Missionen zu unterstützen. AU und ECOWAS bestritten, von der Aktion gewusst zu haben. Dass sich Südafrika so offen im nigerianischen „Hinterhof“ einmischt und sich in der AU gegen die nigerianische Position stellt, zeigt deutlich den Bruch in der noch unter Mbeki und Obasanjo funktionierenden Achse zwischen Pretoria und Abuja. Erst eine französische Militäroffensive trieb Gbagbo aus dem Amt und beendete die Krise.

Trotz der Skepsis, mit der die westafrikanischen und gerade die frankophonen Nachbarn seit jeher die Dominanz Nigerias betrachten, steht fest: Das Land wird gebraucht. Westafrika wird auch in Zukunft stärker vom Zustand Nigerias beeinflusst werden als umgekehrt. Fragen der Sicherheitspolitik und Demokratisierung werden dabei wohl weiterhin Vorrang vor Wirtschafts- und Handelsthemen haben. Sollte Nigeria Fortschritte bei der Bekämpfung seiner inneren Probleme erzielen, würde dies auf die Region ausstrahlen. Günstig dürften sich die relativ freien und fairen Wahlen des Landes im Jahr 2011 auswirken.

Doch es bleiben die Armut, soziale Ungleichheit, Gewaltkonflikte mit wechselnden Schauplätzen, grassierende Korruption und große Demokratiedefizite. Diese Mischung beschädigt Nigerias Glaubwürdigkeit. Sie bindet beziehungsweise verschwendet zudem die Ressourcen des Landes. Nigeria wird seine ordnungspolitische Rolle nur mit einer Kombination aus „hard“ und „soft power“ wahrnehmen können – und mit der nötigen Sensibilität für die Skepsis der Nachbarn vor der nigerianischen Dominanz.