Schutz für die Schwachen

Die Schwierigkeiten beim Schutz und bei der Förderung von Menschenrechten sind groß. Die Zahl der autoritären Regime wächst, und globale Probleme nehmen zu – vor allem ökologische, etwa beim Klimawandel und dem Schutz der Biodiversität. Viele Ziele für eine nachhaltige Entwicklung, die im Jahr 2015 gleichzeitig mit dem Pariser Klimaabkommen verabschiedet wurden, sind kaum noch bis zum Jahr 2030 zu erreichen, etwa die angestrebte Verringerung der extremen Armut oder die Beendigung des Hungers. In den vergangenen zwei Jahren hat zudem die Pandemie deutlich gemacht, dass globale Gerechtigkeitsfragen wie der Zugang zu Impfstoffen nicht gelöst sind. Der Krieg in der Ukraine wird zusätzlich politische Prioritäten verschieben und etwa Ressourcen umschichten zugunsten von Rüstungsgütern.

Menschenrechte müssen immer wieder erkämpft und erstritten werden. Internationale Menschenrechtsabkommen allein garantieren keinen Schutz vor Menschenrechtsverletzungen; ob und wie sie umgesetzt werden, ist vor allem abhängig von der Situation in den einzelnen Ländern. Dennoch ist ihr Nutzen beträchtlich, weil sie deutlich machen, was zu den unveräußerlichen Menschenrechten gehört. Das stärkt die Opfer von Verletzungen in der Gewissheit, was Unrecht ist, und es delegitimiert die Täter.

Für die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes war die zweite internationale Menschenrechtskonferenz in Wien im Juni 1993 wegweisend. Dort wurden kurz nach dem Ende des Kalten Krieges vor allem drei wesentliche Fortschritte erreicht: Erstens wurde im Konsens aller teilnehmenden Staaten festgehalten, dass die Menschenrechte universell gelten, also für jede Person weltweit – insbesondere auch für Frauen und Mädchen eine zentrale Botschaft von Wien. Sie wurden nun auch von der stark gewachsenen Zahl der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (UN) im globalen Süden mitgetragen, die an der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 noch nicht beteiligt waren, weil sie damals noch nicht unabhängige Staaten waren.

Zweitens wurde in Wien erklärt, dass der Kanon der Menschenrechte unteilbar ist: Er umfasst die bürgerlichen und politischen ebenso wie die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Zuvor, im Kalten Krieg, konnte man kaum über Menschenrechte insgesamt sprechen: Der Westen warf dem Osten Verletzungen der bürgerlichen und politischen Rechte vor und der Osten dem Westen Ignoranz gegenüber wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten.

Drittens ging von der Wiener Konferenz ein Impuls aus, die Institutionen des nationalen und internationalen Menschenrechtsschutzes zu verbessern und auszubauen; so führte die Konferenz zur Gründung des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte und regte die Gründung nationaler Menschenrechtsinstitutionen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte an. Doch wie hat sich das Schutzsystem in allen drei Bereichen seitdem entwickelt? Ist es angemessen resolut oder robust für die Umsetzung der Menschenrechte weltweit?

Die Universalität der Menschenrechte wird infrage gestellt

Erstens, die Universalität: Die Schwierigkeiten für den Menschenrechtsschutz wachsen, ihre Universalität wird infrage gestellt. Laut der Ausgabe 2022 des Bertelsmann Transformationsindexes, der seit vielen Jahren unter anderem Demokratisierungstrends misst, wird zum ersten Mal seit Jahrzehnten die Mehrzahl der Länder als autoritäre Staaten klassifiziert. Viele Demokratien können zudem als defekt bezeichnet werden, weil zwar demokratische Wahlen stattfinden, sie jedoch gemessen an den normativen Grundlagen liberaler Demokratien wie Teilhaberechte, Freiheitsrechte und Gewaltenkontrolle verschiedene Mängel aufweisen. Und die Zahl der Länder steigt, in denen die Spielräume der Zivilgesellschaft kleiner werden, wie der Atlas der Zivilgesellschaft dokumentiert – ein zentraler Indikator für Freiheit und Partizipation.

Diese Trendwende hat mehrere Gründe. Dass Staaten den Spielraum für die Zivilgesellschaft einschränken, ist eine Reaktion darauf, dass zuvor in den 1990er Jahren die Zahl zivilgesellschaftlicher Organisationen stark gewachsen war. Die Serie der Weltkonferenzen nach Ende des Kalten Krieges wurde begleitet von einem Erstarken einer globalen Zivilgesellschaft und ihren internationalen Netzwerken. Diese haben die neuen Institutionen und Möglichkeiten im Menschenrechtsbereich genutzt, um Staaten öffentlich und lautstark zur Verantwortung und zur Rechenschaft zu ziehen. Der Widerstand gegen zivilgesellschaftliche Akteure ist deshalb auch als Reaktion traditioneller politischer, wirtschaftlicher und militärischer Eliten auf Forderungen nach öffentlicher Rechenschaftspflicht für staatliches Handeln zu verstehen.

Hinzu kommt, dass die internationale Demokratieförderung lange sehr stark auf die Förderung von Wahlen orientiert war. Unterschätzt wurde in vielen Ländern, wie wichtig demokratische Institutionen, freie und unabhängige Medien, der Aufbau von Parteien, Kontrollinstitutionen wie Rechnungshöfe sowie gesellschaftliche Interessengruppen wie Arbeitgeberverbände oder Gewerkschaften sind. Defizitäre politische Systeme wurden toleriert, solange zumindest formell gewählt wurde.

Auch in der westlichen Welt werden Menschenrechte eingeschränkt

Schließlich hat der Westen selbst die universelle Geltung der Menschenrechte in seiner Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 und den islamistischen Terror infrage gestellt. Die Relativierung des Folterverbots in Abu Ghraib oder in Guantanamo hat anderen Regimen Vorwände geliefert, darauf hinzuweisen, dass auch in der westlichen Welt Menschenrechte eingeschränkt werden.

Es hat zweitens lange gedauert, bis sich das Verständnis durchgesetzt hat, dass alle Menschenrechte tatsächlich gleichwertig und unteilbar sind. Dazu beigetragen hat die Arbeit des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte (WSK-Rechte) seit 1987, ebenso wie die Arbeit kleinerer Menschenrechtsorganisationen mit ihrem Fokus auf einzelne dieser Rechte. In der Entwicklungspolitik wird seit vielen Jahren für einen menschenrechtsbasierten Ansatz geworben, der in vielen Themenfeldern angewendet wird.

Menschenrechtsorganisationen beziehen sich zunehmend auf WSK-Rechte

Auch an Universitäten hat es lange gedauert, bis die Forschung zu diesen Rechten zugenommen hat. Heute sind sie selbstverständlich in allen neueren Verfassungen seit den 1980er Jahren zu finden, die Zahl der Fälle vor Gerichten steigt und Menschenrechtsorganisationen beziehen sich zunehmend auf WSK-Rechte. Dass die beiden großen internationalen Menschenrechtsorganisationen Amnesty International und Human Rights Watch sich zunächst schwer mit den WSK-Rechten getan haben, hat das Engagement für die Unteilbarkeit der Menschenrechte lange verzögert. Dies hat sich inzwischen verändert. Beide Organisationen befassen sich nun auch mit diesen Menschenrechten.

Wirtschaftliche Ungleichheit zählt zu den größten Problemen im internationalen Menschenrechtsschutz. Etwa die Hälfte der Weltbevölkerung lebt von weniger als 5,50 US-Dollar pro Tag. Gemäß der Weltbank-Studie von 2018 zu Armut In Südasien, Afrika und dem Nahen Osten ist die Armutsrate seit 1990 gestiegen. Nach dem globalen Wohlstandsbericht 2019 der Credit Suisse hat die ärmste Hälfte der Erwachsenen weltweit weniger als ein Prozent des globalen Reichtums, während die reichsten zehn Prozent der Erwachsenen 82 Prozent des Reichtums auf sich vereinen und das oberste eine Prozent 45 Prozent des globalen Reichtums besitzt.

Während der 1990er Jahre und im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends stand international die Reduzierung von Armut gemäß den im Jahr 2000 verabschiedeten Millenniums-Entwicklungszielen im Fokus. Mit den UN-Zielen für nachhaltige Entwicklung von 2015 hat nun die soziale Ungleichheit innerhalb und zwischen den Ländern mehr Aufmerksamkeit bekommen.

Die Ungleichheit verschärft sich

Das war höchste Zeit, denn in vielen Ländern und global betrachtet ist die Ungleichheit deutlich größer geworden. Viele Berichte der UN, von Organisationen wie Oxfam, aber auch von renommierten Ökonomen wie Thomas Piketty zeigen, wie sich ökonomische Ungleichheit nachteilig auf wirtschaftliche und soziale Menschenrechte auswirkt, etwa den Zugang zu Bildung.
Corona hat zudem gezeigt, wie sehr ökonomische Ungleichheit den Zugang zum Gesundheitssystem und zu digitalen Arbeitsmöglichkeiten beeinträchtigt. Viele ohnehin benachteiligte Bevölkerungsgruppen wie Indigene in Brasilien oder den USA, Roma in Europa oder Dalits in Indien sterben viel häufiger an Covid als andere Bevölkerungsgruppen und leiden stärker unter den wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemiebekämpfung.

Auch der Klimawandel verschärft die Ungleichheit. Philip Alston, der bis 2020 UN-Sonderberichterstatter für extreme Armut war, hat darauf verwiesen, dass die ärmste Hälfte der Welt gerade zehn Prozent zu den CO2-Emissionen beigetragen hat, während die reichsten zehn Prozent für die Hälfte der Emissionen verantwortlich sind. Gleichzeitig haben diese besseren Möglichkeiten, sich an den Klimawandel anzupassen. Die Folgen des Klimawandels werden besonders in den Regionen zu spüren sein, in denen besonders verletzliche Gruppen leben.

Zum dritten Aspekt, den Institutionen des internationalen Menschenrechtsschutzes: Sie haben seit der Wiener Menschenrechtskonferenz an Zahl zugenommen und sich entwickelt. Drei neue Menschenrechtsverträge, die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, die Behindertenrechtskonvention und die Konvention gegen das Verschwindenlassen, wurden seitdem angenommen. Insgesamt gibt es jetzt neun zentrale Menschenrechtsverträge, die jeweils von Vertragsorganen (Treaty Bodies) überwacht werden.

Sondermandate im UN-Menschenrechtsschutzsystem

Zudem sind seit 2000 über 60 Sondermandate im Menschenrechtsschutzsystem der Vereinten Nationen eingerichtet worden – das sind Sonderberichterstatter, Sonderbeauftragte und unabhängige Sachverständige für die Menschenrechte in bestimmten Ländern oder zu bestimmten Themen, zum Beispiel dem Recht auf Wasser, extremer Armut oder dem Recht auf menschenwürdiges Wohnen. Hinzu kommen Arbeitsgruppen wie die zum Thema Wirtschaft und Menschenrechte oder der Expertenmechanismus zu Indigenen. Viele dieser Fachleute haben hervorragende thematische Berichte erstellt, Richtlinien zur Umsetzung einzelner Menschenrechte erarbeitet, umfassende Berichte zur Situation in einzelnen Ländern erarbeitet und damit das Verständnis der Umsetzung der Menschenrechte bereichert.

Bei der Vielzahl der Mandate, die von der Staatengemeinschaft beschlossen wurden, besteht allerdings die Gefahr, dass das System insgesamt zerfasert. Angesichts der begrenzten finanziellen Mittel für Menschenrechte bei den UN kann es zu Konflikten kommen, welche Instrumente wie stark ausgestattet werden sollen. Das Gesamtsystem ist unterfinanziert und verletzlich, gerade wenn einzelne Staaten ihre UN-Beiträge nicht regelmäßig zahlen.

Reformprozess der menschenrechtlichen Überprüfung von Staaten

Seit 2014 wird darüber gesprochen, das System der Vertragsorgane zu stärken – das sind die zentralen Organe, um die Umsetzung der neun erwähnten Menschenrechtsverträge zu prüfen. Mit einer Resolution der Generalversammlung 2014 hat ein Reformprozess dieser Vertragsorgane begonnen. Das Verfahren, wie sie regelmäßig Staaten menschenrechtlich überprüfen, kann durchaus verbessert werden. 

Aber der Reformprozess kann auch genutzt werden, diesen Bereich des Menschenrechtsschutzsystems, der sich besonders mit der Rechenschaftspflicht von Staaten beschäftigt, finanziell und institutionell zu schwächen. Gerade autoritäre Staaten mögen keine Kontrolle der Menschenrechte durch unabhängige Fachleute. Es wird in den nächsten zwei Jahren darauf ankommen, dass dieser Kernbereich des Menschenrechtsschutzsystems gestärkt und nicht geschwächt wird.

Der Schutz der Menschenrechte braucht eine eigene Lobby in den UN. Steigt die Zahl autoritärer Staaten, werden auch mehr Rechte verletzende Staaten in den Menschenrechtsrat in Genf gewählt – und es wird schwieriger, dort menschenrechtsfreundliche Entscheidungen zu treffen. Die auf die Wiener Konferenz folgenden zwanzig Jahre waren im Menschenrechtsrat von einer menschenrechtsfreundlichen Mehrheit geprägt. Das hat sich in den vergangenen Jahren verändert. Viele Staaten, die Menschenrechte kritisch sehen, verfolgen dort inzwischen eine eigene Agenda. Sie sind nicht mehr nur damit befasst, so wie früher Verurteilungen für Verstöße moderat zu halten, sondern legen, wie dies China inzwischen macht, selbst Vorschläge für Resolutionen vor, die dem Geist der Menschenrechte zuwiderlaufen.

Die Rahmenbedingungen verändern sich

Zu diesen Problemen, die im System selbst liegen oder von autoritären oder populistischen Regierungen hervorgerufen werden, kommen sich verändernde Rahmenbedingungen für die Durchsetzung der Menschenrechte. Die größte Anforderung dürften in sich zuspitzenden ökologischen Krisen infolge des Klimawandels und des Verlusts an Artenvielfalt liegen. Sie werden sich besonders auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte nachteilig auswirken.

Eine weitere Aufgabe ist, private Akteure, etwa Unternehmen, zu kontrollieren, die einen großen Einfluss auf die Lage die Menschenrechte haben können. Die Globalisierung macht es für Staaten schwieriger, Regeln für internationale Unternehmen oder Finanzinvestoren zu setzen. Zu schnell können Unternehmen Länder und Regionen wechseln und so Steuerregeln oder rechtsstaatlichen Bestimmungen entkommen. Das gilt vor allem für Unternehmen der Digitalwirtschaft, die ihre Geschäftsmodelle international durchsetzen konnten und nur schwer zu kontrollieren sind.

Doch trotz allem: Wenn es sie nicht gäbe, müsste die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 erfunden werden. Dass es in wachsendem Maße Widerstände gegen die Menschenrechtsagenda gibt, liegt vor allem darin begründet, dass damit eine an den Grundrechten orientierte, dem Rechtsstaat verpflichtete, transparente und partizipative Politik eingefordert wird. In vielen Ländern stört das die Eliten, die ihre Macht sichern wollen und eine Rechenschaftspflicht ablehnen.

Die Bedeutung der Menschenrechte muss immer wieder neu erstritten werden

Missachtung der Menschenrechte und Widerstände gegen ihren Geltungsanspruch gab es schon immer. Sie waren auch früher nicht zu unterschätzen – denken wir an die Situationen während des Kalten Kriegs. Der Einsatz der Zivilgesellschaft, von Wissenschaft, Fachleuten und menschenrechtsfreundlichen Staaten ist weiterhin notwendig, um einen kraftvollen Menschenrechtsschutz zu verteidigen.

Über alle Kulturen hinweg wird verstanden, was Menschenwürde und was Unrecht ausmachen – hieraus erwächst die Bedeutung der Menschenrechte. Sie müssen aber wieder und wieder neu erstritten werden. Dabei kommen immer wieder neue Strategien zum Einsatz, jetzt etwa strategische Gerichtsverfahren, um Wirtschaftsunternehmen zur Achtung der Menschenrechte zu zwingen oder menschenrechtliche Folgen von Umweltproblemen anzugehen.

Gefordert ist eine intensive Auseinandersetzung mit und Werbung für eine Kultur und eine konkrete Utopie der Menschenrechte. Es ist ermutigend, dass sich die Zivilgesellschaft aus dem globalen Süden  heute stärker in die Menschenrechtsdiskurse einmischt. Gerechtigkeitsfragen, die Dekolonisierung und die ökologische Krise rücken dadurch stärker in den Fokus. Die weltweite Bewegung für Menschenrechte muss und wird sich weiter verändern.