Gefahrenzonen der Weltwirtschaft

Das Phantom der Steueroasen zeigt endlich sein Gesicht. Angesichts der verheerenden Mischung von Finanzmarkt- und Steuerkrise haben sich die Regierungschefs der G20-Staaten bei ihrem Treffen Anfang April in London entschlossen, Bankgeheimnisse und Steuerflucht zu bekämpfen. Steueroasen, die nicht zur Zusammenarbeit bereit sind, müssen mit Sanktionen rechnen. Das schließt die Aufhebung von Besteuerungsabkommen und strengere Offenlegungsvorschriften für Firmen und reiche Privatpersonen ein.

Obwohl sie begrüßenswert sind, werden die Beschlüsse des Londoner Gipfels wenig bewirken, wenn die G20 sich nicht entschließen, ein multilaterales Programm zum automatischen Informationsaustausch einzuführen, an dem sowohl Entwicklungs- als auch Industrieländer teilnehmen. Ferner müssen sie eine weltweite Norm für die Geschäftsberichte multinationaler Konzerne durchsetzen, wonach viele wichtige Informationen der Buchführung detailliert die nach Ländern aufgeschlüsselt werden müssen. Und sie müssen dem Problem ein Ende setzen, dass Steueroasen von Konzernen, Trusts, Stiftungen und anderen juristischen Personen nicht verlangen, wer ihre Eigentümer sind. Haben die Politiker wirklich den Biss, diese Aufgaben anzugehen? Wird ihnen die Zivilgesellschaft genügend Rückhalt geben, um den mächtigen Interessengruppen entgegenzutreten, die die Steueroasen und deren Klientel schützen? Wenn nicht, könnte die beste Gelegenheit seit Jahrzehnten, diese Gefahrenzonen der Weltwirtschaft zu beheben, ungenutzt bleiben. Der Verzicht auf Devisenverkehrskontrollen in den 1970er Jahren und die Deregulierung der Londoner und New Yorker Finanzmärkte im folgenden Jahrzehnt haben grenzüberschreitende Geldflüsse nie gekannten Ausmaßes und einen Boom der Steueroasen ermöglicht. Diese bieten eine Kombination aus höchst diskreten Bank- und Rechtsdienstleistungen, minimale oder gar keine Regulierung sowie äußerst niedrige oder gar keine Steuern für ausländische Firmen und Personen. Das zieht Banken, Anwaltskanzleien, Buchhaltungsfirmen und andere Finanzdienstleister an, die dann gemeinsam einen sogenannten Offshore-Finanzplatz (OFC) bilden.

Die Geheimhaltungsmöglichkeiten in Steueroasen machen es reichen Personen und Firmen, die darauf spezialisiert sind, möglich, illegale Finanzströme zu verschleiern, Steuern zu hinterziehen und Schlupflöcher in nationalen Gesetzen zu nutzen, um aggressiv Strukturen der Steuervermeidung aufzubauen. Untersuchungen in Europa und den USA zeigen, wie ausgedehnt die Tätigkeit von Steueroasen ist. Fast die Hälfte aller internationalen Bankkredite und etwa ein Drittel aller Auslandsinvestitionen nehmen den Weg über eine Steueroase. Mehr als die Hälfte des Welthandels werden über sie abgerechnet. Die Superreichen haben Privatvermögen von insgesamt 11,5 Billionen US-Dollar in Steueroasen transferiert und damit Steuern von mehr als 250 Milliarden US-Dollar jährlich hinterzogen. Mehr als zwei Millionen internationale Firmen und Millionen geheimniskrämerischer Trusts und Stiftungen sind in Steueroasen angesiedelt. Für Europa schätzt man, daß das Ausmaß des Steuerbetrugs 2 bis 2,5 Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts erreicht. Steueroasen sind besonders schädlich für Entwicklungsländer. Sie sind für Steuerhinterziehung besonders verwundbar und erleiden dadurch finanzielle Verluste, die zur Zeit auf etwa 750 Milliarden Euro pro Jahr geschätzt werden. Laut neueren Studien müssen sie aufgrund von vorsätzlich falschen Preisberechnungen im Handel zwischen Tochterfirmen multinationaler Konzerne sowie aufgrund von gefälschten Rechnungen jährlich Einbußen von 160 Milliarden US-Dollar hinnehmen. Steuerhinterziehung und der illegale Abfluss von Finanzmitteln zwingen Entwicklungsländer, sich von ausländischen Investitionen abhängig zu machen, um die illegalen Kapitalabflüsse auszugleichen. Gleichzeitig entgehen ihnen dringend benötigte Steuereinnahmen aus der Investition dieses geflohenen Kapitals. Auch die Industrieländer verlieren dabei, denn unzureichende Investitionen in Entwicklungsländern führen zu weniger Wachstum, wachsender Kriminalität und weltweiter Unsicherheit.

Im Gegensatz zur landläufigen Vorstellung von sonnigen Inseln und alpinen Kleinstaaten sind Steueroasen weder abgelegen noch losgelöst vom Hauptstrom des Wirtschaftslebens. Moderne Kommunikationsmittel verbinden sie mit den großen Finanzzentren der ganzen Welt, und politisch und ökonomisch sind die meisten von ihnen mit größeren Staaten der Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) verbunden, darunter den USA, Großbritannien, der Schweiz und Luxemburg. Im Fall der Londoner City, die der Internationale Währungsfonds (IWF) als Offshore-Finanzzentrum bezeichnet, werden die meisten Transaktionen von der City aus abgewickelt, oft aber mit einem Umweg über Büros in britischen Übersee-Territorien. Solche Steueroasen auf kleinen Inseln sind maßgeschneidert für Steuerhinterziehung und andere korrupte Praktiken einschließlich Insiderhandel, Bestechung sowie illegale politische Spenden.

 Große Banken und andere multinationale Konzerne nutzen Steueroasen, um komplexe globale Finanzstrukturen aufzubauen. Untersuchungen zeigen, dass etwa drei Viertel der größten US-amerikanischen Firmen und fast hundert Prozent der größten europäischen Unternehmen sich Steueroasen zunutze machen. Ganz oben auf der Liste der Kunden stehen fast immer Banken. Im Stillen haben sie ein Schatten-Bankwesen aufgebaut aus vernetzten Strukturen, die mehrere Steueroasen miteinander verbinden. Sie nutzen dort oft Zweckgesellschaften und komplizierte Finanzmarktprodukte, um Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus ihrer Bilanz herauszuhalten. Regulierungs- und Steuerbehörden sowie Rating-Agenturen haben Mühe, diese komplexen Strukturen zu durchschauen, und haben zu unserem großen Schaden die versteckten Risiken darin nicht erkannt.

Steueroasen haben eine wichtige Rolle bei der Herausbildung der globalisierten Finanzmärkte gespielt. Um die Interessen von Finanziers in London und New York zu schützen und Kapital anzulocken, das sie dringend benötigten, um ihre chronischen Zahlungsbilanzdefizite auszugleichen, haben Großbritannien und die USA Steuergeschenke gemacht, die zu Verzerrungen auf den internationalen Kapitalmärkten geführt haben. Das Wachstum der Hedgefonds ist ein sehr gutes Beispiel dafür. Steuerbehörden haben sie mit größter Nachsicht behandelt: Ihnen war erlaubt, in London und New York zu handeln, doch für Steuerzwecke wurden sie behandelt, als ob sie auf den Kanal- oder den Kaimaninseln ansässig wären und daher nicht der Besteuerung von Gewinnen und Kapitalerträgen unterlägen. Ihre Gewinnausschüttungen an Investoren unterlagen nicht der Quellensteuer und mit der Ansiedelung in Steueroasen können sie Investoren maßgeschneiderte Möglichkeiten zur Steuerhinterziehung anbieten. Die Vorzugsbehandlung in Steuersachen hat Investoren ermutigt, ihr Kapital in Steueroasen anzuhäufen. Es hat die Bildung überschüssiger Liquidität gefördert, die in Hedgefonds, andere Derivatmärkte und außerbörsliche Beteiligungsfonds geflossen ist – alles eher spekulative Finanztransaktionen als wirkliche Geschäftstätigkeit.

Steueroasen waren die Schauplätze vieler Geschäfte, die die gegenwärtige Krise verursacht haben. Größere Zentren wie London, Delaware (USA), Luxemburg, Dublin, die Kaiman-Inseln und die britischen Kanalinseln bieten spezielle Dienstleistungen. Sie schnüren komplexe Pakete mit verbrieften Schuldtiteln (Collateralized Debt Obligations – CDO), die überall auf der Welt vermarktet worden sind. Sie registrieren „außerbilanzmäßige“ Einheiten, um heikle Informationen vor Investoren, Behörden, Rating-Agenturen und Journalisten zu verbergen. Sie schaffen komplexe und undurchsichtige Strukturen, die den unterschiedlichsten Rechtssystemen unterworfen sind, um Nachforschungen und Regulierungsversuche zu erschweren. Steueroasen sind also Erzeuger von Chaos auf den Finanzmärkten, deren doppelter Zweck es ist, den Finanziers zu helfen, nicht besteuert zu werden und sich nicht an Regeln halten zu müssen.

Die Wurzeln der Steueroasen-Wirtschaft reichen jedoch weiter zurück als in die 1970er Jahre. Sie liegen in der zunehmenden Transnationalisierung der Wirtschaft im 19. Jahrhundert und im Scheitern mehrerer Anläufe, einen Rahmen für die nötige internationale Zusammenarbeit zu schaffen, um nationale Steuersysteme zu schützen. Frühe Versuche, das Problem im Rahmen des Völkerbunds anzugehen, scheiterten an der heftigen Lobbyarbeit der Großkonzerne. Genauso erging es der Bretton Woods-Konferenz 1944. In jüngerer Zeit hat es schüchterne Versuche der OECD gegeben, gegen Steuerhinterziehung und fingierte Transferpreise vorzugehen. Sie sind am Widerstand von Interessengruppen gescheitert. Eine Mitschuld daran trägt die Zivilgesellschaft, weil sie davor zurückgescheut ist, sich mit diesen komplizierten Fragen auseinanderzusetzen.

Führende Politiker der G20-Länder haben erklärt, das Problem der Steueroasen jetzt angehen zu wollen. Dabei werden sie bei jedem Schritt auf den zähen Widerstand mächtiger Lobbys stoßen, die politische Parteien finanzieren, Universitäten und prominente Denkfabriken sponsern und die Unterstützung einflussreicher nationaler und internationaler Medien mobilisieren können. Die Zivilgesellschaft muss deshalb eine effiziente und laute Gegenkraft bilden. Sie muss umfassende Maßnahmen verlangen, um Steueroasen trockenzulegen.

Dazu zählen Kontrollmöglichkeiten, um falsche Preisberechnungen im Handel zu unterbinden. Die Eigentumsverhältnisse, Machtstrukturen und Geschäftsberichte von Firmen, Trusts und Stiftungen müssen der Öffentlichkeit leicht zugänglich sein. Ein multilateraler und automatischer internationaler Informationsaustausch zwischen den Behörden über das Einkommen, die Gewinne und den Besitz ausländischer Privatpersonen, Konzerne und Trusts muss zur Pflicht gemacht werden. Was genau als Geldwäsche strafrechtlich verfolgt wird, muss harmonisiert und festgeschrieben werden. Zusammengenommen werden diese Maßnahmen die Nutzung und den Missbrauch von Steueroasen stark zurückdrängen. Viele könnten pleite gehen und möglicherweise vorübergehend Hilfe brauchen, um ihre Wirtschaft umzubauen. Korruption in großem Stil wird seltener werden. Demokratisch gewählte Regierungen erhalten die Fähigkeit zurück, eine progressive Besteuerung durchzusetzen. Und es ist der Anfang, ein System wieder ins Gleichgewicht zu bringen, das besonders in Entwicklungsländern eine drastische Ungleichheit in der Verteilung von Wohlstand und Einkommen hervorgebracht hat.

Aus dem Englischen von Christian Neven-Du Mont