Von Steven Friedman
In Südafrika war die schwarze Bevölkerungsmehrheit bis 1994 politisch weitgehend rechtlos und wirtschaftlich und sozial diskriminiert. Heute, 15 Jahre nach dem Ende der Apartheid, lebt noch immer ein großer Teil der Schwarzen in Armut. Dabei haben die von der schwarzen Mehrheit gestellten Regierungen die Belange der Armen nicht ignoriert. Einige Sozialprogramme waren durchaus erfolgreich. Schnellere Fortschritte sind unter anderem am Bildungsrückstand unter Schwarzen, am Fortleben rassistischer Vorurteile und daran gescheitert, dass die Regierung sich kaum um Verankerung in der Gesellschaft bemühen musste.
Anscheinend können Schwarze in Südafrika enttäuscht sein, bevor sie es selbst wissen. In den Monaten kurz nach dem demokratischen Wandel in Südafrika 1994 war es unter europäischen Journalisten üblich, südafrikanische Experten um ein Interview zu bitten über die wachsende Enttäuschung unter schwarzen Bürgerinnen und Bürgern, da deren Erwartungen an das Ende der Apartheid nicht erfüllt würden. Weil die Journalisten ihre Interviews meist vor ihrem Südafrika-Besuch ausmachten, war nicht ersichtlich, woher sie wussten, dass die Schwarzen enttäuscht waren. Sie äußerten ein Vorurteil. Viele Europäer, die sich als Afrikakenner ausgaben, fanden es unvermeidlich, dass jedes Mal, wenn Afrikaner ihre Unabhängigkeit errangen, ihre Führer egoistisch nur auf den eigenen Vorteil schauten und die Bedürfnisse ihrer Bürger ignorierten.
Einige Jahre später wurde dieses koloniale Vorurteil erneut bestätigt, diesmal paradoxerweise von linksgerichteten Kommentatoren. Jetzt lautete das Argument ein wenig anders: Die neue Regierung sorge nicht nur für sich selbst, sie schützte auch die Bedürfnisse der Kapitalisten. Wieder wurde unterstellt, die Schwarzen würden betrogen. Doch während des größten Teils dieser Periode erwiesen sich die angeblich von der Regierung betrogenen schwarzen Staatsbürger als eifrige Wähler mit einer nach internationalen Standards hohen Wahlbeteiligung. Und sie stimmten zunehmend für die herrschende Partei. Sie verhielten sich also nicht wie Menschen, die spürten, dass sie fallen gelassen wurden.
Was ist dran an der Behauptung, das Ende der Apartheid habe für die meisten Südafrikaner wenig oder nichts verändert? Wie viele Pauschalaussagen, die auf Vorurteilen beruhen, enthält sie ein Körnchen Wahrheit. Doch sie verbirgt mindestens so viel, wie sie aufdeckt. Einige Trends in Südafrika stützen die Behauptung, dass vieles gleich geblieben sei. So ist die Ungleichheit hoch - nach einigen Einschätzungen die höchste der Welt. Zwar herrscht keine Einigkeit darüber, ob sie sich seit dem Ende von Apartheid verringert oder ausgeweitet hat; überhaupt ist es nicht leicht, Trends einzuschätzen, da Fachleute nicht einig sind, welche Informationen zutreffen. Aber es besteht weitgehende Übereinstimmung darüber, dass Südafrika eine Gesellschaft mit sehr hoher Ungleichheit geblieben ist.
Armut bleibt weit verbreitet. Eine Studie vermutet, dass 45 Prozent der Bevölkerung in Armut lebt; eine Untersuchung der Universität von Kapstadt hat herausgefunden, dass der Anteil der Haushalte, deren Einkommen höchstens 1679 Rand beträgt (zu Preisen von 1993), seit 1993 bei ungefähr 80 Prozent konstant geblieben ist. HIV und Aids, von denen mindestens geschätzte fünf Millionen Menschen betroffen sind, trifft hauptsächlich die Armen und verstärkt deren ohnehin schon hohes Maß an Entbehrungen. Die Weigerung, dieses Problem anzugehen, wird als ewiger Makel auf dem Erbe der Regierung Thabo Mbekis liegen, der von 1999 bis 2008 Staatspräsident war.
Die Ungleichheit innerhalb von Rassengruppen - besonders unter der schwarzafrikanischen Mehrheit - hat nach allgemeiner Übereinstimmung seit 1994 zugenommen. Und einige Daten weisen darauf hin, dass die Weißen von der Wirtschaftsentwicklung nach der Apartheid viel mehr profitiert haben als ihre schwarzen Mitbürger. Laut einer Studie im Auftrag der Regierung verfügten die schwarzen Südafrikaner, die 79,4 Prozent der Bevölkerung stellen, 2005-2006 nur über 41,2 Prozent des Einkommens in Form von Lohn, Sozialtransfers, Zinsen und Dividenden. Weiße - 9,2 Prozent der Bevölkerung - verfügen über 45,3 Prozent des Einkommens.
Die überwiegende Mehrheit der Arbeitslosen sind Schwarze - nach einem Regierungsbericht von 2006 lag die Arbeitslosenquote unter schwarzen Afrikanern bei 31 Prozent, unter Weißen bei nur 5 Prozent. Zu den großen Verlierern des ökonomischen Wandels seit 1994 gehören Arbeiter, die ihren Arbeitsplatz aufgrund von Rationalisierungen in ihren Firmen verloren haben. Das geschah vor allem bei traditionellen Arbeitgebern wie der Schwerindustrie. Zwar wurden auch Arbeitsplätze geschaffen, aber größtenteils in der Wissensökonomie, wo eine bessere Qualifikation nötig ist. Ungelernte Arbeiter und solche mit körperlicher Tätigkeit haben also verloren, während solche mit Qualifikationen in der postindustriellen Wirtschaft gewonnen haben. Das begünstigt die mit ererbten Privilegien und besserem Zugang zu Ausbildung und zeigt zugleich ein Hauptversäumnis im Südafrika nach der Apartheid: Man war nicht fähig, ein Bildungssystem zu entwickeln, das den meisten Menschen einen Zugang zu Arbeitsplätzen verschafft. Laut einer Erhebung der Regierung von 2006 hatten 9,5 Millionen Menschen nur eine Grundschulbildung, das ist ein Fünftel der Bevölkerung.
Diese Trends müssen allerdings im Kontext gesehen werden. Erstens bleiben Armut und Ungleichheit zwar große Probleme und rassische Ungleichheit ist an der Tagesordnung, aber die Experten sind sich nicht einig, ob diese Probleme zunehmen oder abnehmen. Zweitens: Selbst wenn sie zunehmen, liegt die Ursache möglicherweise nicht darin, dass die Regierung die Probleme vernachlässigt, sondern dass sie zu tief liegen, um einfach mittels Ausweitung politischer Rechte beseitigt zu werden. Die Weißen besaßen vor 1994 praktisch ein Monopol auf Ausbildung und qualifizierte Arbeit. Daher ist wachsende rassische Ungleichheit seit 1994 weniger Versäumnissen der Regierung geschuldet, sondern eher ein Ergebnis der Tatsache, dass die Weißen aufgrund der Apartheid besser gerüstet sind, von zunehmenden wirtschaftlichen Chancen zu profitieren. Womöglich gab es gar keine Chance, eine Verstärkung der Ungleichheit zu verhindern.
Es trifft nicht zu, dass die Regierung ihre Prioritäten ohne Berücksichtigung der Armen gesetzt hat. Der Großteil der Staatsausgaben wird für soziale Dienste ausgegeben und das meiste davon für die Armen. Das Problem liegt eher in der Art und Weise, wie die Armutsbekämpfungspolitik umgesetzt wurde.
Die gängige Kritik ignoriert auch, dass es bei der Schließung der Kluft zwischen den Rassengruppen seit 1994 auch Fortschritte gab. Laut der erwähnten UCT-Studie ist zwischen 1993 und 2005 ein Anstieg beim Zugang zu formellen Wohnungen (im Unterschied zu selbst gebauten Hütten in informellen Siedlungen) sowie zu Dienstleistungen wie Leitungswasser, Spültoiletten und Stromanschlüssen zu verzeichnen. Von 1999 bis 2005 verlangsamte sich diese Entwicklung. Das heißt gleich nach dem Ende der Apartheid wurden die Dienstleistungen für arme Schwarze rasch ausgebaut, während der Regierung Mbeki nahm dann das Tempo ab. Das muss aber nicht unbedingt die Ansicht der Linken bestätigen, die Amtszeit von Mbeki hätte zu wachsender Armut und Ungleichheit geführt. So ist der Zugang zu Telekommunikation nach 1999 deutlich angestiegen, weil der Besitz von Mobiltelefonen stark zugenommen hat. Der Bildungsstand unter Armen ist während der ganzen Zeit nach der Apartheid gestiegen, seit 1999 jedoch geringfügig schneller.
Es ist zudem belegt, dass die Armutsrate seit 1999 abgenommen hat, nachdem sie zwischen 1993 und 1999 zugenommen hatte. Der Anteil der Haushalte ohne Einkommen hat sich zwischen 1999 und 2005 halbiert - von rund zwei Fünftel auf etwa ein Fünftel. Das ist eine Folge der Ausweitung der Sozialhilfe in Form von Geldtransfers an bestimmte Bevölkerungsgruppen - zur Zeit gehören dazu Altersrenten, Behindertenbeihilfen und Kindergeld. Die Anzahl der armen Menschen ist nach einer Studie der Universität von Stellenbosch seit 2000 von 18,5 Millionen auf 15,4 Millionen gefallen. Auch hier wurde festgestellt, dass die Sozialhilfe sich stark auf das Armutsniveau ausgewirkt hat. Die südafrikanische Stiftung für Werbeforschung, die den Zugang zu Gütern und Dienstleistungen mit Hilfe eines Lebensstandard-Maßes (Living Standard Measure, LSM) berechnet, hat einen erheblichen Anstieg der Zahl der Schwarzen in der höchsten Lebensstandard-Gruppe festgestellt. Diese Befunde sind umstritten, sie lassen aber darauf schließen, dass die Trends seit 1994 komplexer sind, als viele Kritiker unterstellen.
Das heißt natürlich nicht, dass Südafrikas Versuch, Armut und Ungleichheit anzugehen, einem Triumph gleichkäme. Selbst wenn wir eher optimistischen Statistiken folgen, bleibt der Fortschritt begrenzt. Es wird heiß debattiert, warum eine beträchtliche Lücke klafft zwischen den hohen Geldausgaben und starken Anstrengungen zur Bekämpfung der Armut einerseits und den Resultaten andererseits. Die Befunde legen jedoch den Schluss nahe, dass das Hauptproblem nicht darin liegt, dass die Regierung sich nicht um Armut kümmert oder nur daran interessiert ist, die kleine (wenn auch wachsende) Klasse schwarzer Geschäftsleute und Freiberufler zu fördern. Vielmehr verstehen die Entscheidungsträger die Bedürfnisse und Wünsche der Armen einfach nicht. So ist zum Beispiel viel Aufwand für den Bau preisgünstiger Wohnungen und den Ausbau der Wasser- und Stromversorgung betrieben worden, doch das einzige wirklich erfolgreiche Programm ist die Ausweitung der Sozialhilfe an geschätzte zehn Millionen Menschen. Es wirkt weit besser als jede andere Maßnahme, weil die Armen das Geld nach eigenem Gutdünken ausgeben können. So können sie ihre Prioritäten selbst bestimmen und werden ihnen nicht in politischen Debatten von Angehörigen der Mittelklasse vorgeschrieben.
Diese Mängel sollten aber nicht den Blick darauf verstellen, dass es vielen schwarzen Südafrikanern besser geht, weil die Apartheid vorbei ist. Der Zugang zu materiellen Gütern ist nicht das einzige Maß des Fortschritts. Wer darauf besteht, dass es den Schwarzen nicht besser gehe als unter Apartheid, der vergisst offenbar die Auswirkungen der gesetzlich verankerten Rassenunterdrückung auf die Menschen. Dass Schwarze nun politische und Bürgerrechte haben, ist ja nicht banal, auch wenn ein rassisches Machtgefälle fortbesteht, zum Beispiel auf vielen weißen Farmen. Jeder, der unter Apartheid gelebt hat, sollte wissen, dass ihr Ende vielen Schwarzen zahlreiche Chancen eröffnet hat.
Die Integration der Rassengruppen ist ungleich verlaufen. Öffentliche Schulen und Universitäten sind voll integriert, die Arbeitswelt ist es schon seit Jahrzehnten. In den Vorstädten und Einrichtungen, die einst Weißen vorbehalten waren, ist heute eine begrenzte schwarze Präsenz zu verzeichnen. Schwarze in Townships, informellen Siedlungen und auf dem Lande leben aber oft noch getrennt vom Hauptstrom der Gesellschaft. Und 15 Jahre Demokratie haben die Einstellungen, die das alte System stützten, nicht beendet: Weiße Überlegenheitsgefühle und schwarze Reaktionen darauf sind noch allgegenwärtig.
Das hat Auswirkungen auf die Wirtschaft. Es macht es schwerer, die Talente von Schwarzen zu nutzen, denn mancher Weiße hält Schwarze immer noch für minderwertig und einige Schwarze reagieren mit Abwehr. Angehörige der weißen Wirtschaftselite und ihre neuen schwarzen Gegenüber schließen häufig Geschäfte miteinander ab und finden in der Zusammenarbeit gegenseitigen Nutzen. Doch die Distanz besteht fort: Die Einsicht, dass man miteinander Geschäfte machen kann, führt nicht automatisch zu einer nichtrassischen Geschäftsklasse.
Es hat auch Folgen für die Politik: Die meisten Weißen glauben immer noch, dass Schwarze nicht regieren können, und schwarze Politiker wissen das. So behindert der Kreislauf von weißen Vorurteilen und schwarzer Abwehrhaltung das effektive Regieren. Nationale politische Debatten werden oft in Codes geführt: Weiße benutzen eine angeblich rassenfreie Sprache, um ihre Vorurteile auszudrücken, und schwarze Politiker weisen Kritik als ein Symptom für Voreingenommenheit zurück. Tatsächlich war es zumindest seit dem Amtsantritt Mbekis als Präsident die Hauptsorge der Regierung, weiße rassistische Vorurteile zu widerlegen. Eine ihrer Schlüsselstrategien dabei war, Weißen zu beweisen, dass eine schwarze Regierung in den technischen Aufgaben kompetent war, bei denen Weiße das mutmaßlich bewunderten.
Daher legte sie das Schwergewicht auf technische Expertise und die neuesten Theorien des öffentlichen Managements, statt wirksame Beziehungen zu den Bürgerinnen und Bürgern und den wichtigsten Interessengruppen aufzubauen. Die Folge war Kompetenz auf einigen Gebieten, etwa beim Management der formellen Wirtschaft, aber Schwäche auf vielen anderen, für die eine Partnerschaft zwischen Regierung und Bürgern nötig ist. Da die Verbindung der Regierung zur Gesellschaft schwach war, litt am Ende auch ihre Kompetenz auf ihr wichtigen Feldern. Die schweren Stromausfälle im Jahre 2007 waren die am meisten publizierten Beispiele, doch sie waren Teil eines Trends: Die Wirksamkeit des Regierens sank in den letzten Jahren der Regierung Mbeki. Die Stromausfälle wurden eingedämmt - seit einem Jahr hat es keine mehr gegeben -, aber viele andere Probleme bestehen fort.
Diese Hindernisse des Fortschritts sind ein Erbe der Geschichte und nicht Folgen der Demokratie. Südafrika wird noch Jahre mit den Lasten seiner rassistischen Vergangenheit zu kämpfen haben, egal wer an der Regierung ist und welche Prioritäten gesetzt werden. Die Frage ist, wie das Land mit rassischer Trennung lebt, nicht ob es sie zum Verschwinden bringt.Doch die vielleicht wichtigste Hürde für die neue Gesellschaft ist bisher kaum beachtet worden: Millionen haben in den Entscheidungsprozessen keine Stimme - nicht weil jemand sie zum Schweigen brächte, sondern weil ihnen die Mittel fehlen, sich Gehör zu verschaffen.
Es wird oft behauptet, dass die Zivilgesellschaft sich seit 1994 zurückentwickelt habe, dass Bürgerinnen und Bürger nicht mehr gemeinsam aufträten, um die Regierung zu zwingen, auf sie einzugehen. Auch das ist ein Mythos - eine ganze Reihe von Bürgerorganisationen und die unabhängigen Medien sorgen dafür, dass die Regierung die Meinung ihrer Bürger zur Kenntnis nehmen muss. Doch die Zivilgesellschaft bleibt schwach, weil Millionen von der nationalen Debatte ausgeschlossen sind. Gleichzeitig wird der Druck aus der Gesellschaft auf die Regierung dadurch begrenzt, dass politische Führer es in der Regel nicht nötig hatten, den Bürgern Rechenschaft abzulegen. Der ANC konnte bisher sicher sein, Wahlen zu gewinnen, und seine Führer konnten normalerweise darauf bauen, von der Bewegung erneut in Ämter gewählt oder nominiert zu werden. Deshalb mussten Politiker sich bislang auch keine Gedanken über die Wünsche der Bürger machen, um ihre Ämter zu behalten. Es gab zwar andere Mechanismen der Rechenschaftspflicht - etwa den Wunsch zu zeigen, dass eine Regierung der Mehrheit kompetent ist. Aber der Druck, Rechenschaft abzulegen und auf Forderungen einzugehen, ist offensichtlich schwach, wenn Führer sich nicht um Wählerstimmen bemühen müssen.
Das hat sich geändert. Mbekis Niederlage im Wettstreit um die ANC-Präsidentschaft hat im Dezember 2007 einen noch nie da gewesenen Wettkampf um Posten innerhalb der Regierungspartei eröffnet. Das könnte zwar die Fähigkeit der Regierung gefährden, der Gesellschaft zu dienen - nämlich wenn das Gezerre um Posten dazu führt, dass die Politiker deren Bedürfnisse ignorieren. Doch es sorgt auch dafür, dass ANC-Führer sich nun darum kümmern müssen, was die aktiven Mitglieder von ihnen halten, wenn sie wiedergewählt werden wollen. Für sich allein muss das nicht heißen, dass die Führer nun der Gesellschaft Rechenschaft ablegen - vielleicht verantworten sie sich auch nur vor den etwa 600.000 Mitgliedern des ANC. Doch es gibt auch neuen Druck in Richtung Rechenschaft gegenüber den Wählern. Die Wahlen von 2009 sind die ersten seit 1994, bei denen der ANC gewärtigen muss, dass sein Stimmenanteil sinkt. Der ANC wie auch die Oppositionsparteien, die auf einen Machtanteil in den Provinzen des Landes spekulieren, müssen die Wählerinnen und Wähler mehr als je zuvor ernst nehmen.
Ob dieser Druck nach den Wahlen anhalten wird, ist eine offene Frage. Doch von der Antwort darauf wird der Fortschritt in den nächsten Jahren abhängen: Je größer der Druck zur Rechenschaftslegung, desto demokratischer und effektiver wird die Regierung sein. Mehr Rechenschaftspflicht bedeutet, dass Bürgerinnen und Bürger an der Basis mehr Gehör finden. Deshalb wird die Antwort auch darüber entscheiden, ob die Millionen, die seit 1994 formale Bürgerrechte genießen, diese verwirklichen können, in dem sie in Debatten und Entscheidungen ein Mitspracherecht gewinnen.
Aus dem Englischen von Lothar Berger.
Steven Friedman ist Professor und Direktor des Centre for the Study of Democracy an der Rhodes University in Grahamstown sowie der University of Johannesburg in Südafrika.