Seoul hilft gern den eigenen Firmen

Neue Geber wie Südkorea spielen in der Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle – vor allem in einer Zeit, in der sich die etablierten wie die USA unter Präsident Donald Trump aus der globalen Verantwortung stehlen oder wie Deutschland ihre Hilfe der Bekämpfung von Fluchtursachen unterordnen. In den zurückliegenden zehn Jahren hat Südkorea seine Mittel für die Länder des Südens von weniger als 500 Millionen auf mehr als zwei Milliarden US-Dollar vervierfacht. Allerdings hat sich in den vergangenen Jahren unter der konservativen Präsidentin Park Geun-hye, die 2016 wegen Korruption und Amtsmissbrauchs ihres Amtes enthoben wurde, der Anstieg deutlich verlangsamt. Das selbst gesteckte ehrgeizige Ziel, bis 2015 0,25 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfe auszugeben, wurde daher verfehlt.

Es ist zu hoffen, dass der neue Präsident Moon Jae-in sich wieder stärker in der Entwicklungszusammenarbeit engagieren wird. Südkorea ist die elftgrößte Volkswirtschaft in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), deren 35 Mitglieder Industrieländer und einige Schwellenländer sind. Es liegt dort aber bisher erst an 19. Stelle beim Umfang der Entwicklungshilfe. Ihr Anteil am Bruttonationaleinkommen Südkoreas liegt bei 0,14 Prozent; das ist weit vom 0,7-Prozent-Ziel der Vereinten Nationen entfernt und deutlich unter dem OECD-Durchschnitt von 0,32 Prozent.

Der größte Beitrag, den Südkorea zur Entwicklungszusammenarbeit leisten kann, ist jedoch nicht zusätzliches Geld, sondern es sind die Erfahrungen aus der eigenen Entwicklung. Es hat den Ländern des globalen Südens einen Weg von einer armen Diktatur zu einer wohlhabenden und entwickelten Demokratie gezeigt. Nach dem Koreakrieg 1953 war Südkorea ein weitgehend zerstörtes Agrarland. Der Militärdiktatur unter Park Chung-hee gelang von den 1960er bis zum Ende der 1980er Jahre eine wirtschaftlich erfolgreiche staatlich gelenkte Industrialisierung. Dieser Aufschwung auf Kosten der Demokratie legte die Grundlage für das heutige Erfolgsmodell Korea, ist aber auch für zahlreiche gegenwärtige Probleme verantwortlich.

Noch am Ende der Militärdiktatur 1986 betrug das koreanische Pro-Kopf-Einkommen weniger als 2500 US-Dollar. 1987 erkämpften die Koreaner freie Wahlen; gut zehn Jahre später kam mit Kim Dae-Jung das erste Mal ein Präsident aus der Opposition ins Amt. 1996 wurde Korea in die OECD aufgenommen, weitere zehn Jahre später erreichte die Wirtschaftsleistung pro Kopf 20.000 US-Dollar im Jahr. Koreaner kennen Armut und die Probleme, die eine rasch aufholende Entwicklung mit sich bringt, aus eigener Anschauung. Viele, die den wirtschaftlichen Aufschwung des Landes mit verantwortet haben, sind noch am Leben.

Vom koreanischen Entwicklungsmodell lernen

Die Länder des globalen Südens können das koreanische Entwicklungsmodell nicht einfach kopieren, doch sie können viel davon lernen. Der Erfolg Koreas hat zahlreiche Ursachen. Aber maßgeblich erscheint, dass sich die Regierungen bis in 1990er Jahre stark auf eine nationale Entwicklungsplanung und eine neo-merkantilistische Strategie verlassen haben, also auf die Kombination von Protektionismus für die heimische Wirtschaft und Exportförderung. Erst seit den 1990er Jahren wurden Schritt für Schritt die Binnenmärkte geöffnet und liberalisiert. Damit steht Korea im Gegensatz zur heute dominierenden neoliberalen Lehre, die Marktwirtschaft, Deregulierung und Freihandel als Entwicklungsmotoren ansieht.

Koreas Erfolg verleiht dem Land in der Entwicklungszusammenarbeit eine hohe Glaubwürdigkeit, und es versucht, sich als „Brücke zwischen entwickelten und Entwicklungsländern“ zu präsentieren. Auch als Empfänger von Hilfe hat das Land viel Erfahrung gesammelt. Als eines der ersten Länder hat Deutschland Korea Entwicklungshilfe und -kredite gewährt. Im Gegenzug wurde 1963 vereinbart, dass Korea Bergarbeiter und Krankenschwestern als „Gastarbeiter“ nach Deutschland entsendet. Viele Koreaner befürworten, dass ihr Land nun selbst Entwicklungshilfe leistet. Auch die Spenden für private Hilfsorganisationen sind beträchtlich.

Doch Koreas erfolgreiche Entwicklung befähigt das Land nicht automatisch zu einer guten Entwicklungszusammenarbeit. Die orientiert sich stark am Vorbild Japan und an den eigenen wirtschaftlichen Interessen. Den internationalen Standards der OECD genügt sie bisher nur sehr begrenzt, denn sie wird vor allem bilateral und in Form von Krediten gewährt, die überwiegend daran gebunden sind, koreanische Produkte zu verwenden („tied aid“). Die Zivilgesellschaft wird an der Planung und Durchführung von Projekten nicht effektiv beteiligt, lediglich 2,4 Prozent der Hilfe gibt der Staat mit Hilfe von NGOs aus. Auch eine wirksame Evaluierung fehlt zumeist. All dies steht im Gegensatz zu dem, was die OECD als „best practice“ ansieht.

Südkorea versteht seine Entwicklungszusammenarbeit vor allem als Türöffner für Investitionen eigener Unternehmen, und zwar insbesondere in Ländern, in denen es bisher schwach vertreten ist, etwa in Afrika. Da das Land kaum Rohstoffe besitzt, spielt auch die Rohstoffsicherung eine wichtige Rolle. Ein Beispiel für die Verquickung von Entwicklungshilfe und Außenwirtschaftspolitik ist die Erschließung von Gasfeldern in Mosambik unter Beteiligung des staatlichen koreanischen Gaskonzerns KOGAS. Gleichzeitig mit dem Beginn des Projekts stieg Mosambik von nahezu null zum neuntgrößten Empfänger koreanischer Entwicklungshilfe und zum zweitgrößten in Afrika auf.

Die Beteiligung an dem Projekt könnte die koreanische Gasversorgung für mindestens fünf Jahre decken. Gleichzeitig gefährdet die Gasförderung jedoch die Umwelt und die einheimische Wirtschaft in Mosambik, vor allem die Fischerei. Zudem lehrt die Erfahrung, dass der Abbau von Rohstoffen keine gute Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung ist, während gerade eher ressourcenarme Länder wie Korea erfolgreich waren. Der Export von Rohstoffen verdrängt andere weniger wettbewerbsfähige Wirtschaftszweige und fördert korrupte Regierungen, wie das Beispiel der ölreichen Länder im Nahen Osten zeigt.

Am Landraub beteiligt

Koreanische Unternehmen sind ferner am modernen Landraub, dem sogenannten „Landgrabbing“ beteiligt. Der Konzern Daewoo versuchte im Jahr 2009, fast die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche Madagaskars für 99 Jahre zu leasen. Der Versuch scheiterte, weil die Regierung in Antananarivo nach Massenprotesten unter anderem aufgrund des Daewoo- Deals zurücktreten musste.

Doch es gibt auch positive Beispiele: Mit Ruanda hat Koreas Regierung ein ähnliches Paket aus Entwicklungshilfe und Investitionen geschnürt wie mit Mosambik. Hier ging es jedoch nicht um den Abbau von Rohstoffen, sondern um den Aufbau von Infrastruktur für den Mobilfunk durch Korea Telecom (KT). Zudem sind die koreanischen Projekte zum Ausbau der Infrastruktur im Bereich Informationstechnologie in Ruanda in einen nationalen Entwicklungsplan eingebettet und daher vorrangig vom Empfängerland getrieben. Bereits in diesem Jahr soll Ruanda dank koreanischer Hilfe zu 92 Prozent mit einem Mobilfunknetz der vierten Generation abgedeckt sein – das ist deutlich mehr als Deutschland (57 Prozent). Es kommt also auch darauf an, welche Projekte vorangetrieben werden und nicht nur darauf, wie sie umgesetzt werden.

Es wäre einfach, Korea des Egoismus zu bezichtigen oder die Schwächen seiner Entwicklungszusammenarbeit als Kinderkrankheit zu verzeihen. Alle Länder verfolgen mit ihrer Entwicklungshilfe nationale Interessen – wie Deutschland in jüngster Zeit die Bekämpfung von Fluchtursachen. Korea betreibt diesen Eigennutz allerdings auf eine Art, die oft nicht mit den westlich geprägten Standards im Einklang ist. Einige Faktoren, die das Land wohlhabend gemacht haben, behindern heute eine erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit.

Hier ist zunächst der Staatsdirigismus zu erwähnen, der bis heute die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Regierungsarbeit erschwert – auch in die Entwicklungsarbeit. Noch wichtiger ist jedoch die enge Verflechtung von Staat und Unternehmen in der Außenwirtschaftspolitik. In Südkorea sind im Zuge des wirtschaftlichen Aufschwungs große private Unternehmenskonglomerate, die Chaebol, aufgebaut worden. Anders als etwa in Deutschland bleiben Gewerkschaften und die Zivilgesellschaft bei der Gestaltung von Politik weitgehend außen vor. Bis in die 1990er Jahre waren Unternehmen von der Regierung abhängig. Sie mussten ihren Vorgaben folgen, um Zugang zu Importen, Krediten und Expertise zu erhalten.

Die großen Konzerne müssen ins Ausland wachsen

Durch das Wachstum der Chaebol und die wirtschaftliche Liberalisierung der vergangenen zwei Jahrzehnte haben sich die Machtverhältnisse umgekehrt. Heute beherrschen Chaebol wie der Mischkonzern Samsung und der Autohersteller Hyundai den großen Teil der mehr und mehr gesättigten koreanischen Wirtschaft. Um weiter zu wachsen, müssen sie ins Ausland expandieren. Da koreanische Unternehmen vor allem auf dem afrikanischen Markt noch relativ neu sind, brauchen sie hier noch den Schutz ihrer Regierung, von dem sie sich in Korea selbst längst befreit haben.

Die Verflechtung zwischen Staat und Wirtschaft wird von der Zivilgesellschaft kritisiert und von Gerichten begrenzt. Eine wachsame Zivilgesellschaft beobachtet alle Aktivitäten der Chaebol im Land. Im Dezember 2016 enthob das koreanische Parlament nach monatelangen Protesten von Millionen Koreanerinnen und Koreanern die Präsidentin Park Geun-hye wegen Korruption und Amtsmissbrauchs ihres Amtes. Im August 2017 wurde in diesem Zusammenhang auch der Vorstandsvorsitzende von Samsung, Lee Jae-yong, zu fünf Jahren Gefängnis verurteilt. In Südkorea selbst funktioniert also die demokratische Kontrolle immer besser.

Doch die kritische Begleitung koreanischer Unternehmen im Ausland, der Außenwirtschaftspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit hinkt noch hinterher. In internationalen zivilgesellschaftlichen Netzwerken sind koreanische Gruppen wenig vertreten und die Medien informieren die Öffentlichkeit nur sehr oberflächlich über die Probleme des globalen Südens. Regierung und Unternehmen können im Ausland noch so weitermachen, wie es ihnen in Korea nicht mehr möglich ist. Doch inzwischen entwickelt sich in Südkorea langsam breiteres Interesse an den Problemen des globalen Südens; fair gehandelte Produkte etwa erfreuen sich zunehmender Beliebtheit.

Von Europa aus betrachtet erscheint es, als wiederhole Korea die Fehler westlicher Geber der Vergangenheit. Deshalb ist es ratsam, die koreanische Entwicklungshilfe an die Standards der OECD anzupassen. Korea sollte von den Fehlern anderer lernen, doch das ist nur effektiv, wenn gleichzeitig Mechanismen demokratischer Kontrolle und zivilgesellschaftlicher Aufsicht entwickelt werden. Das braucht Zeit. Zugleich sollte die internationale Gemeinschaft die Lehren aus der Entwicklung Koreas stärker berücksichtigen. Die OECD, die Welthandelsorganisation WTO und die Weltbank müssen Lieblingsthemen wie Freihandel, Liberalisierung und Marktwirtschaft immer wieder vor dem Hintergrund überprüfen, dass Korea erfolgreich war, weil es diese Strategien missachtet hat.

Es ist weder möglich noch wünschenswert, die koreanische Entwicklung etwa in Afrika zu wiederholen. Doch es gibt nicht viele Bespiele der langfristig erfolgreichen nachholenden Entwicklung: Es gilt daher, Korea ernst zu nehmen – als Beispiel erfolgreicher Entwicklung und als Partner in der Entwicklungszusammenarbeit.