Arbeitsteilung mangelhaft

Myanmar wäre eine gute Gelegenheit gewesen, ein ideales Versuchsfeld. Vor gut fünf Jahren setzte politisches Tauwetter in dem südostasiatischen Land ein, das bis dahin herrschende Militärregime lockerte seinen Griff und öffnete sich schrittweise der Opposition. Im April 2013 hob die Europäische Union (EU) ihre Wirtschaftssanktionen gegen Myanmar auf. Für die Mitgliedsländer und  die Kommission war das zugleich der Startschuss, die Entwicklungszusammenarbeit mit dem in dieser Hinsicht noch weitgehend unberührten Land aufzunehmen. Und dieses Mal sollte es von Anfang an richtig laufen: nicht jeder für sich, sondern untereinander abgestimmt, also als ein Europa und nicht als 28 einzelne EU-Geber plus Kommission (siehe Kasten).

Joint Programming“ nennt sich das im Jargon der EU-Entwicklungshilfe: gemeinsame Planung und Durchführung der Zusammenarbeit mit der Partnerregierung. Seit 2011 versucht die EU das in knapp 60 Ländern, und in Myanmar schien die Gelegenheit günstig. Die Regierung signalisierte von Beginn großes Interesse daran, und die Geber hätten sich nicht wie in anderen Ländern, in denen sie schon länger arbeiten, nachträglich zusammenraufen müssen. Das dachte auch ein Forscherteam, das für das EU-Parlament untersucht hat, wie es mit der Zusammenarbeit der EU-Geber in Myanmar klappt. Ergebnis: nicht besonders. 

Wie in den meisten anderen Entwicklungsländern lassen sich auch in Myanmar die Geberländer und ihre Interessen nur schwer unter einen Hut bringen. „Nach der Öffnung des Landes wollten alle einen Fuß in der Tür haben“, sagt Stephan Klingebiel vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn, das die Untersuchung gemeinsam mit dem Südwind-Institut in Siegburg durchgeführt hat. Laut Klingebiel haben alle Geber wirtschaftliche Interessen in Myanmar und wollen gut sichtbar sein, besonders mit Blick auf die Konkurrenz aus China. „Vor allem die Briten haben wenig Interesse an Joint Programming. Für die hat in Asien die Zusammenarbeit mit den USA und Australien Priorität.“

Oft beklagte Fragmentierung

Seit Jahren bemüht sich die Europäische Union, in der Entwicklungszusammenarbeit geschlossener aufzutreten und der oft beklagten Fragmentierung staatlicher und nichtstaatlicher Hilfsorganisationen etwas entgegenzusetzen. Sie beruft sich dabei auf EU-Beschlüsse, die genau das fordern, etwa den Vertrag von Lissabon von 2009 oder die entwicklungspolitische „Agenda für Wandel“ von 2011. Die Erfolge der bisherigen Bemühungen sind allerdings dürftig: „Die EU hat ausgezeichnete Konzepte für eine entwicklungspolitische Arbeitsteilung. Aber in vielen Hauptstädten fehlt der politische Wille dazu“, sagt Klingebiel.

„Beispiel „Joint Programming“, das mit der „Agenda für Wandel“ eingeführt wurde: Im Frühjahr 2016 (aktuellere Zahlen liegen nicht vor) gab es von insgesamt 59 Partnerländern, in denen die EU „Joint Programming“ ausprobieren will, für 25 eine „gemeinsame Strategie“. Das klingt nach einer ganzen Menge. In den meisten Fällen heißt das aber lediglich, dass die Geber vereinbart haben, in welchen Bereichen sie die Arbeit teilen oder wie sie untereinander abstimmen wollen, wer was wo macht.

So lautet der Plan für Bolivien, dass sich in Zukunft nicht mehr fünf EU-Geber um den Bereich Bildung kümmern, sondern nur noch drei. Ob das so umgesetzt wird, ist damit nicht gesagt. In Kenia wird das versucht, aber das ist die große Ausnahme. Selbst da, wo es wie in Bolivien gemeinsame Strategiepapiere gibt, betreiben die EU-Geber in der Regel ihre bilaterale Zusammenarbeit wie gehabt weiter, jeder für sich. Nur in einem einzigen Land, in Laos, ersetzt die von Brüssel und den EU-Mitgliedern mit der Regierung vereinbarte gemeinsame Strategie die bilateralen Programme.

Unliebsame Einmischung aus Brüssel

Zudem wird in jedem Land gesondert vereinbart, worin das „Gemeinsame“ beim „Joint Programming“ besteht, mal ist es mehr, mal ist es weniger. Vorgaben dazu gibt es nicht, und das ganz bewusst: Die Helfer vor Ort sollen flexibel entscheiden können, wo und wieviel Zusammenarbeit untereinander machbar und sinnvoll ist. Und zu viel Einmischung von den Bürokraten aus Brüssel wird von den Praktikern ohnehin nicht gern gesehen.

Vor zehn Jahren, im Mai 2007, verabschiedete die EU ihr erstes wirklich ambitioniertes Konzept für eine besser koordinierte Entwicklungszusammenarbeit: den Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung. Stephan Klingebiel hält den Kodex für einen „guten Ansatz“ und auch für ehrgeiziger als das später eingeführte „Joint Programming“, weil er den Gebern klarere Vorgaben macht. Demnach sollen sich die EU-Mitglieder in den Partnerländern mit ihrer Entwicklungshilfe auf jeweils drei Sektoren beschränken, etwa Gesundheit, Bildung und Wasserversorgung. Und sie sollen sich miteinander abstimmen, sodass in jedem Sektor nicht mehr als fünf Geber tätig sind. Zur Orientierung: Laut einer Untersuchung der OECD vor einigen Jahren tummeln sich in Ländern wie Mosambik bis zu 18 Geber in einem Sektor, und einzelne Geber sind manchmal in acht Sektoren tätig.

Der Verhaltenskodex war die Antwort der EU auf die Debatte über eine wirksamere Entwicklungshilfe und auf die richtungsweisende Paris-Erklärung von 2005. Darin verpflichten sich die Geber, ihre Entwicklungszusammenarbeit an den Prioritäten und Verfahren der Partnerländer auszurichten, sich besser abzustimmen, stärker auf Ergebnisse zu achten und gemeinsam mit den Partnern Verantwortung für Erfolge und Misserfolge zu übernehmen.

Doch die vom Verhaltenskodex geforderte Arbeitsteilung ist nie richtig in Gang gekommen. Eine Hürde besteht laut den bis 2011 alle zwei Jahre vorgelegten Zwischenbilanzen darin, dass sich die Geber damit schwertun, gemeinsam ihre jeweiligen Stärken und Schwächen zu definieren. Das ist aber nötig, um zu entscheiden, wer sich um welche Sektoren kümmern soll. Und oft stockt die Arbeitsteilung schon deshalb oder gerät zur Mogelpackung, weil sie sich nicht auf gemeinsame Definitionen für die einzelnen Sektoren einigen können, also etwa darauf, was alles in den Bereich Gesundheit fällt.

Unterschiedlich ausgeprägte Bereitschaft zur Arbeitsteilung

Hinzu kommt, dass bei den EU-Mitgliedern die Bereitschaft zur Arbeitsteilung oder gar zu gemeinsamen Strategien sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. „Wo Geber besonders stark sind oder politische Interessen haben, wie etwa Frankreich in Westafrika, funktioniert das eher nicht“, sagt Stephan Klingebiel. Dabei erhält Paris insgesamt sogar noch ganz gute Noten: Laut einer Studie des European Center for Development Policy Management (ECDPM) zählt Frankreich mit Deutschland, den Niederlanden, Dänemark und Belgien zu den EU-Ländern, die sich am stärksten für „Joint Programming“ engagieren. Länder wie Portugal, Italien oder Irland schneiden dagegen schlecht ab. Und zu den Fortschritten mit einer gemeinsamen Strategie in Kambodscha heißt es in der ECDPM-Studie, die seien nicht zuletzt deshalb möglich gewesen, weil Großbritannien und die Weltbank in dem Land nicht vertreten seien.

Der Verhaltenskodex von 2007 sowie die „gemeinsame Programmierung“ sind freiwillig. Beide Konzepte weisen zudem den Partnerländern die Initiative zu: Sie sollen die Geber dazu bringen, an einem Strang zu ziehen und die Arbeit aufzuteilen. Die Erfahrung zeigt, dass das nur wenigen Regierungen in Entwicklungsländern gelingt – und dass es viele auch gar nicht interessiert. Die Erfahrung zeigt aber auch, dass ohne solches Engagement der Partner die Geber weiter machen, was sie wollen. Ruanda hat die EU beim Wort genommen und verlangt seit Jahren konsequent, dass die Geber sich an den Verhaltenskodex halten. Die Regierung hat die Sektoren definiert und sorgt dafür, dass kein Geber in mehr als drei arbeitet. „Deutschland musste aus dem Gesundheitssektor raus, und so etwas fällt keinem Geber leicht“, sagt Stephan Klingebiel, der mehrere Jahre in Ruanda gelebt und gearbeitet hat. Die Regierung prüft die Arbeitsteilung alle zwei bis drei Jahre und passt sie neuen Bedingungen an. Eine Erfolgsgeschichte – allerdings auch die einzig wirkliche seit vielen Jahren.

Seit der sogenannten Flüchtlingskrise stellt sich die Frage einer koordinierten europäischen Entwicklungspolitik neu und unter geänderten Vorzeichen. Im vergangenen Jahr hat die Diskussion an Fahrt gewonnen, ob und inwieweit die Entwicklungszusammenarbeit anderen Zielen als der Armutsbekämpfung dienen soll, etwa der Steuerung von Migration und sicherheitspolitischen Zwecken. Im November hat die EU-Kommission ein neues Grundsatzpapier zur Entwicklungspolitik der EU vorgelegt, den neuen European Consensus on Development, der bis nächsten Sommer durch alle EU-Instanzen gehen und beschlossen werden soll. Die Entwicklungspolitik wird darin klar in den Dienst der EU-Außenpolitik gestellt; die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini schwärmte bei der Vorstellung, der Consensus gehe „über traditionelle Ansätze hinaus“, etwa indem er die Verbindungen zwischen Entwicklungs-, Sicherheits- und Migrationspolitik auslote.

Bei der entwicklungspolitischen Sprecherin der Grünen im EU-Parlament, Maria Heubuch, schrillen da sämtliche Alarmglocken: „Diese neuen Prioritäten sind falsch: Es geht um die langfristige Verbesserung von Lebensverhältnissen in Entwicklungsländern, nicht um die kurzfristige Bekämpfung aktueller Krisensymptome“, sagt sie. Wichtiger als die Frage nach Arbeitsteilung und Abstimmung findet Heubuch derzeit die nach der künftigen Ausrichtung der EU-Entwicklungspolitik. Denn eine falsche Strategie werde ja nicht dadurch richtig, dass sie gemeinsam umgesetzt wird.

Genau das könnte nun passieren. Ende 2015 hob die EU einen neuen Afrika-Fonds aus der Taufe, gespeist vor allem mit Mitteln der Entwicklungshilfe, mit dem Fluchtursachen wie Instabilität und Unsicherheit angegangen und die afrikanischen Länder beim „Management von Migration“ unterstützt werden sollen. In einer DIE-Studie zu dem Fonds heißt es, es sei Konsens unter den EU-Mitgliedern und der Kommission, dass die europäische Entwicklungspolitik solche Instrumente brauche, um schnell und flexibel auf akute Probleme reagieren zu können. Mit anderen Worten: Die Instrumentalisierung der Entwicklungszusammenarbeit für gemeinsame Interessen wie im Afrika-Fonds könnte dazu führen, dass die EU-Geber einheitlicher auftreten. Die alte Idee von einer geschlossenen EU in der Entwicklungspolitik würde insofern doch noch Wirklichkeit. Allerdings ganz anders als von den Erfindern des Verhaltenskodexes von 2007 gedacht.