„Die Leute respektieren uns“

Mit dem 2003 in der ghanaischen Hauptstadt Accra geschlossenen Friedensabkommen ging in Liberia ein fast 14-jähriger Bürgerkrieg zu Ende. Gemäß dem Abkommen sollte die liberianische Nationalpolizei (LNP) im Rahmen der Unterstützungsmission der Vereinten Nationen (UNMIL) und unter der Schirmherrschaft der UN-Polizei (UNPOL) komplett umgebaut werden. Seitdem wurden fast 5.000 Polizisten rekrutiert, teilweise überprüft und aus- oder fortgebildet.

Zur Bekämpfung sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt bemühten sich die Behörden, auch Polizistinnen anzuheuern und eine Spezialeinheit aufzubauen. Auch eine schnelle Eingreiftruppe wurde geschaffen sowie eine Sondereinheit für besondere Situationen wie Unruhen, Demonstrationen oder bewaffnete Raubüberfälle. Im Februar 2013 wurde außerhalb von Gbarnga in Zentral-Liberia erstmals ein sogenannter „Justice and Security Hub“ eingerichtet – ein örtliches Rechts- und Sicherheitszentrum, das Sicherheit und Justiz auf Ebene der Verwaltungsbezirke dezentralisieren soll.

Menschenrechtsverletzungen von Rekruten

Kenner des Landes haben schon oft auf die Schwierigkeiten bei der Reform der liberianischen Polizei hingewiesen. So wurden neue Polizisten nicht so umfassend überprüft wie neue Mitglieder der liberianischen Streitkräfte. Bis 2014 wurden von insgesamt 42 LNP-Rekrutenklassen lediglich drei überprüft. Dazu wurden unter anderem Fotos der Anwärter in Zeitungen veröffentlicht und sich in deren Nachbarschaft umgehört, allerdings nur in der Hauptstadt Monrovia. Viele Leute taten sich aber schwer damit, Menschenrechtsverletzungen von möglichen Rekruten zu melden. Andere bekamen von derlei Aufrufen überhaupt nichts mit. Viele Liberianer finden deshalb, dass die neuen Polizisten nicht angemessen überprüft worden sind.

Eine weitere Schwierigkeit ist der Geldmangel. Für das zurückliegende Finanzjahr 2014/15 erhielt die Polizei wie bereits in den Vorjahren nur etwas mehr als die Hälfte des beantragten Budgets. Deshalb mangelt es an wichtiger Ausrüstung, etwa an Fahrzeugen, Funkgeräten, Handschellen, Kameras für die Dokumentation von Tatorten und sogar Regenmänteln. Selbst die Ausbildung wurde 2013/14 wegen finanzieller Probleme ein halbes Jahr lang ausgesetzt. In der Folge staute sich das bereits rekrutierte Personal, das auf die Schulung wartete. Auf Grund des Ebola-Ausbruchs 2014 wurde die Ausbildung noch einmal unterbrochen und der Einsatz von fast 300 Absolventen verschoben.

Nicht zuletzt wegen des chronischen Geldmangels und der niedrigen Löhne ist Korruption ein großes Problem. Sie ist unter Polizisten nach wie vor weit verbreitet. Schon Verkehrspolizisten kassieren regelmäßig Bestechungsgelder. Opfer von Verbrechen zahlen darüber hinaus für die Aufnahme einer Strafanzeige, das Erscheinen der Polizei am Tatort und für andere grundlegende polizeiliche Aufgaben. Viele Menschen gehen davon aus, dass sich Tatverdächtige aus dem Polizeigewahrsam freikaufen können. Im krassesten Fall trifft man auf die Überzeugung, dass Mitglieder der Polizei und anderer Sicherheitsorgane selber in kriminelle Machenschaften verstrickt sind.

Die Kosten sind unerwartet gestiegen

Auch das hoch gelobte Rechts- und Sicherheitszentrum, das in fünf Ortschaften geplant ist, aber bisher nur bei Gbarnga eingerichtet wurde, kämpft mit einer Vielzahl von Problemen. Der Grundgedanke ist gut: Staatsanwälte, Pflichtverteidiger, Richter, Polizisten und Einwanderungsbeamte arbeiten zusammen, um Justiz und Sicherheit näher an die Bürger zu bringen. Auch eine Sondereinheit für die Bekämpfung sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt sowie eine zivilgesellschaftliche Aufsicht sind Teil des Zentrums, das so durchaus die Möglichkeit bietet, den Menschen außerhalb Monrovias Zugang zu Justiz und Sicherheit zu verschaffen. Doch an der Umsetzung hapert es.

Der UN-Fonds für Friedenskonsolidierung leistete die Anschubfinanzierung für das erste Zentrum und erklärte sich bereit, bei der Suche nach Geldgebern mitzuhelfen. Doch die Kosten sind unerwartet gestiegen, Baumaßnahmen haben sich mehrfach verzögert. Der bereits geplante Bau zweier weiterer Zentren wurde deshalb vorübergehend gestoppt. Selbst das Zentrum in Gbarnga ist noch nicht fertig; die dortigen Beamten klagen, es mangele an grundlegender Ausstattung.

Die Vielzahl an Sicherheitsorganen, Akteuren der Zivilgesellschaft, Geldgebern, UNPOL und anderen internationalen Organisationen, die mit der Reform der liberianischen Polizei zu tun haben, hat zudem zu einer unübersichtlichen Gemengelage an Ideen und Vorschlägen geführt. So behinderten widerstreitende Interessen lange Zeit den Fortschritt eines Polizeigesetzes, über das das Parlament ursprünglich 2013 beraten wollte, das dann aber nach der Einsetzung eines neuen Ausschusses vollständig überarbeitet werden musste. Erst im vergangenen März wurde das Gesetz schließlich verabschiedet.

Außerdem existiert eine Vielzahl von Einrichtungen mit sich oft überlappenden Kompetenzen, die der Polizei helfen sollen. Dazu gehören die „Community Policing Forums“, also Foren in den Gemeinwesen, die die Zusammenarbeit zwischen Bevölkerung und Polizei fördern und stärken sollen. 2010 stellten diese Foren aus Geldmangel ihre Arbeit ein, wurden aber 2011 unter neuem Namen als „Community Watch Forums“ wieder aufgelegt. Auch ihre Finanzierung ist sporadisch und begrenzt. Und die sogenannten Sicherheitsräte, die im Rahmen eines Frühwarnsystems auf Bezirksebene Informationen sammeln sollen und gern in politischen Strategieberichten erwähnt werden, existieren bislang wohl nur auf dem Papier.

Keine einheitliche Ausbildung

Was die Zusammenarbeit mit UNPOL betrifft, von deren Unterstützung die liberianische Polizei noch stark abhängt, monieren kritische Beobachter vor allem die Ausbildung der ersten Rekrutenklassen. Dem Training fehlte ein schlüssiges Konzept, weil die UNPOL-Ausbilder aus vielen verschiedenen Ländern mit sehr unterschiedlichen Polizeitraditionen, -kulturen und -praktiken kommen. Auch leidet die Mission darunter, dass das verantwortliche Personal nach dem Rotationsprinzip häufig ausgewechselt wird: Jedes Mal, wenn neue UN-Polizisten kommen, wird das Rad neu erfunden. Zusammen mit dem häufigen Wechsel der zuständigen LNP-Beamten behindert das den Aufbau von institutionellem Wissen und verringert in einigen Abteilungen die Wirksamkeit der Ausbildung. Zudem führt der ständige Wechsel zu Misstrauen und einem schlechten Arbeitsklima zwischen den liberianischen Polizisten und ihren internationalen Mentoren.

Die öffentliche Unzufriedenheit mit den Notstands- und Präventivmaßnahmen während der Ebola-Krise – und mitunter die Reaktion der Sicherheitskräfte – führte zu weiteren Spannungen und Gewaltausbrüchen. So wurde mit West Point ein ganzer Stadtteil Monrovias unter Quarantäne gestellt, nachdem Anwohner im August 2014 eine Ebola-Klinik geplündert und das Inventar zerstört hatten. Der Protest richtete sich gegen die mangelhafte Rücksprache mit den Anwohnern; zudem kursierten Gerüchte, die Regierung habe das Ebola-Virus überhaupt erst gezüchtet – als Winkelzug, um die Staatskasse mit internationalem Geld füllen zu können. Bei weiteren Aufständen erschoss ein liberianischer Soldat einen 15-jährigen Demonstranten, mehrere Menschen wurden verletzt. Eine strafrechtliche Ermittlung hat es nie gegeben, die Nachforschungen beschränkten sich auf Anhörungen innerhalb der Streitkräfte und einen Bericht der Nationalen Menschenrechtskommission über den Vorfall. Zwischenfälle wie dieser zeigen, mit wie viel Misstrauen die liberianische Bevölkerung den Sicherheitskräften entgegentritt – was sich durch die Ebola-Krise nur verschärft hat.

Wenn sich ein gewalttätiger Mob zusammenfindet oder sich Bürgerwehren bilden, hat das oft mit ineffektiven Sicherheitsorganen zu tun. Denn die Bürgerwehren zielen darauf ab, die staatliche Polizeigewalt zu ersetzen. Überall in Liberia gibt es informelle Gruppen von Wachmannschaften, die sich manchmal mit den offiziell eingerichteten Community Watch Forums überschneiden. Informelle Wachmannschaften sind zum Teil der Wirklichkeit im heutigen Liberia geworden. Sie funktionieren aber anders als oft angenommen. Wenn in Wohngebieten die Kriminalität steigt, etwa in Ferienzeiten oder der Regenzeit, dann bilden sich für diese Zeit unabhängige Wachmannschaften aus der Nachbarschaft, mitunter sogar mit Unterstützung der Polizei. Sobald die Kriminalität wieder abnimmt, stellen die Wachen ihre Arbeit ein.

Erfolge sind auch zu verzeichnen

Es gibt aber auch Erfolge bei der Polizeireform. So hat die LNP kürzlich begonnen, Polizisten in Verwaltungsbezirken außerhalb der Hauptstadt Monrovia zu rekrutieren, die nach ihrer Ausbildung dort eingesetzt werden können. Die Nähe zu den Familien wird die Lebenshaltungskosten verringern und die Moral der Rekruten heben.

Auch ein besseres Verständnis der Gemeinwesen, denen die Polizei dient, ist Ziel dieser Initiative. Andererseits könnte es auch zu mehr Korruption und Vetternwirtschaft kommen. Die Erfassung von Daten über das Niveau der Kriminalität hat bislang sehr schlecht funktioniert, doch derzeit werden in Monrovia neue Verfahren ausprobiert. Und Ausbilder widmen sich nun auch Polizisten der mittleren und höheren Ränge. Da die oft nach politischen Kriterien besetzt werden, ist das ein wichtiger Schritt zur Professionalisierung der Polizei.

Auch wenn viele Menschen beklagen, dass sie bezahlen müssen, wenn die Polizei etwas für sie tun soll, und sich über die Ineffizienz beschweren: Sie stellen fest, dass es von Vorteil ist, Polizisten in der Nähe zu haben. Manche gestehen sogar zu, dass die Umstände in einen Teufelskreis von Korruption und Gier führen: Die Polizisten seien aufgrund von Geldmangel und geringen Gehältern in einer schwierigen Lage. Ein LNP-Beamter erklärt: „Die Leute respektieren uns, selbst wenn sie uns nicht vertrauen.“

In den nächsten Wochen steht der Rückzug der UN-Friedensmission an. Die liberianische Regierung hat unermüdlich darauf hingearbeitet, die Verantwortung für die Sicherheit des Landes zu übernehmen. Im letzten Haushaltsplan hat der Sicherheitssektor den Löwenanteil bekommen. Das neue Polizeigesetz, das Anfang dieses Jahres verabschiedet wurde, wird hoffentlich die Unabhängigkeit der LNP weiter stärken. Präsidentin Ellen Johnson-Sirleaf sieht ihr Land auf gutem Wege.

Dennoch haben sie und ihr Kollege von der Elfenbeinküste, Präsident Alassane Ouattara, darum gebeten, dass einige UN-Friedenssoldaten noch bis zu den für 2017 geplanten Wahlen in Liberia bleiben. Die Bevölkerung scheint angesichts des bevorstehenden Abzugs nervös. Immerhin: Der zivile Einsatz der UN-Polizisten wird noch etwas länger dauern.

Gemessen an bisherigen Erfahrungen mit Programmen zur Reform des Sicherheitssektors nach einem gewaltsamen Konflikt birgt der Fall Liberias keine großen Überraschungen. Wissenschaftler und politische Entscheidungsträger haben begonnen, solche Reformprogramme zu prüfen mit dem Ziel, sie zu verbessern und ihre Wirksamkeit zu erhöhen. Der Kurs ändert sich gerade in Richtung mehr problemorientierter, reflektierter und flexibler Reformen. Was heißt das für Liberia? Drei wesentliche Veränderungen sind nötig:

Erstens braucht es bessere Kommunikation und mehr Transparenz, um zu verstehen, welche Art Sicherheit die Bevölkerung eigentlich braucht, und um den Leuten Sinn und Zweck der Reform des Sicherheitssektors zu vermitteln.

weitens müssen die Sicherheitsorgane und die an der Reform beteiligten Institutionen ihre Arbeit sowohl intern als auch untereinander besser koordinieren. Das fördert das institutionelle Lernen, hebt die Moral und schärft das jeweilige Mandat aller Beteiligten. Drittens sollte der Fokus darauf liegen, die begonnene Reform zu festigen, anstatt sie auszudehnen. Mit anderen Worten: Die vorhandene Polizei sollte ausgebildet und ausgerüstet werden, anstatt weiteres Personal anzuheuern.

Aus dem Englischen von Barbara Kochhan.

Der Text ist im Original beim Centre for Security Governance (CSG) erschienen.

Das CSG ist eine unabhängige Denkfabrik aus Kannada mit dem Fokus auf Sicherheit und Governance in fragilen Staaten und Konfliktregionen.