Oasen für schmutziges Geld

Was ist Korruption? Dass diese Frage bei jeder Diskussion aufs Neue gestellt wird, zeigt, dass die Antwort alles andere als klar ist. Korruption ist nicht gleichbedeutend mit Bestechung, auch andere Verhaltensweisen nennen wir korrupt. Transparency International (TI), die nichtstaatliche Organisation, die die Meinungsführerschaft in dieser Frage übernommen hat, bringt es auf eine handliche Formel: Korruption ist der Missbrauch anvertrauter Macht zu privatem Vorteil. Das umfasst Bestechung ebenso wie Veruntreuung, Ämterhandel, Vetternwirtschaft und manches andere. Aber ist die Formel umfassend genug?

TI veröffentlicht seit 1995 jährlich den Korruptions-Wahrnehmungsindex (CPI), der die Länder der Welt in eine Rangliste bringt. Der Maßstab ist, „in welchem Umfang Korruption bei öffentlichen Bediensteten und Politikern des jeweiligen Landes wahrgenommen wird“. Hier geht es also ausschließlich um die Bestechlichkeit der Staatsdiener, nichts anderes.  Unter den zehn angeblich korruptionsfreiesten Staaten auf der Liste finden sich die Schweiz und Singapur. Aber in den Banken beider Länder werden nach allem, was wir wissen, die größten Beträge an unterschlagenen Staatsgeldern und hinterzogenen Steuern gehortet. Auch viele weitere als wenig korrupt gelistete Staaten haben einen üblen Ruf als Steueroasen. Wie kann es sein, dass diese Länder im CPI als korruptionsfrei erscheinen? Ihre Regierungen haben die gesetzlichen Bedingungen dafür geschaffen, dass hier Schwarzgeld versteckt werden kann: mit dem Bankgeheimnis, der Möglichkeit anonymer Konten und der Verweigerung internationaler Kooperation zur Aufspürung hinterzogener Steuern und sonstiger Schwarzgelder. Verdient diese Beihilfe nicht die Bezeichnung korrupt?

In Wahrheit sieht die Geografie der Korruption in der Welt anders aus, als es die Weltkarte des CPI suggeriert. Zwar kann TI sich darauf berufen, dass die enge Definition im Begleittext zu dem Index ausdrücklich erwähnt wird. Aber ungeachtet dessen ist es üblich geworden, Länder nach ihrem Rang im CPI zu beurteilen. Deswegen ist der Index gefährlich, er vermittelt ein falsches Bild. Bei allen Verdiensten, die Transparency International sich um die Bloßstellung und Bekämpfung der Korruption erworben hat – es muss dringend darüber nachgedacht werden, wie die Definition der Korruption weiterentwickelt werden kann.

Ein Vorschlag für eine neue Definition lautet: „Korrupt ist eine Aktivität, die das öffentliche Vertrauen in die Integrität der Regeln, Systeme und Institutionen untergräbt, mit denen die Gesellschaft regiert wird.“ Sie stammt vom 2003 gegründeten Netzwerk für Steuergerechtigkeit (Tax Justice Network, TJN). Gewiss ist es mit dieser umfassenderen Definition viel schwieriger, Korruption abzugrenzen. Sie wird denn auch von ihren Urhebern als noch nicht fertig ausgearbeitet bezeichnet.

Auch der im Jahr 2006 in Washington gegründete Think Tank Global Financial Integrity (GFI) hält Fluchtgeld und die Existenz von Steueroasen für entscheidend wichtige Facetten von Korruption. Er hat 2008 eine grundlegende Studie veröffentlicht, die zu dem Ergebnis kommt, dass allein 2006 ein Betrag zwischen 850 Milliarden und einer Billion US-Dollar an Fluchtgeld aus den Entwicklungs- und Schwellenländern abgeflossen ist. Etwa die Hälfte hatte ihren Ursprung in asiatischen Ländern, etwa drei Prozent kamen aus Afrika.  

Fluchtgeld ist üblicherweise die Bezeichnung für Geld, das aus kapitalarmen Ländern in kapitalreiche abfließt, vorwiegend in Steueroasen. Das Geld wird angelegt und bringt Zinsen, wird aber nicht versteuert. Oxfam hat nachgerechnet, wie hoch die Steuern wären, die den Entwicklungsländern auf diese Weise entgehen, und ist auf jährlich 124 Milliarden US-Dollar gekommen. Diese Zahl wurde im März 2009 unmittelbar vor der G20-Konferenz veröffentlicht, ohne bei deren Teilnehmern mehr als ein Wimpernzucken zu bewirken. Tatsächlich müsste sie einen heillosen Schrecken auslösen, wenn man bedenkt, dass sie höher ist als die gesamte Entwicklungshilfe aller Geberländer zusammen (122 Milliarden Dollar in 2008) und etwa doppelt so hoch wie der Betrag, der nach Schätzungen der Vereinten Nationen für die Erreichung der Millenniumsziele nötig wäre (40 bis 60 Milliarden Dollar jährlich). Es ist auch sehr viel mehr, als zur Bestechung von Staatsbediensteten eingesetzt wird. Raymond W. Baker, ein Harvard-Ökonom und der Chef von Global Financial Integrity, schätzt, dass Bestechungsgelder und von Staatsbediensteten unterschlagene Gelder nicht mehr als etwa drei Prozent des schmutzigen Geldes auf den Konten der Offshore-Finanzplätze ausmachen. 60 bis 65 Prozent haben ihren Ursprung in Steuerhinterziehung, die restlichen 30 bis 35 Prozent in anderen kriminellen Geschäften wie illegalem Drogen- und Waffenhandel.

Ist Steuerflucht schon ein Problem für die Industriestaaten, so ist es erst recht eines für die Entwicklungsländer. Kern des Problems sind die multinationalen Konzerne, auf deren Investitionen Ökonomen so gern ihre Hoffnungen für den wirtschaftlichen Aufstieg armer Länder setzen. Im Vergleich zu den Steuerhinterziehungen der Multis sind die privaten Steuern Peanuts. Für die Multis wurde das Netz der Steueroasen gesponnen. Zu Beginn ließen in den 1950er Jahren die großen Ölkonzerne ihre Tankerflotten in Panama oder Liberia registrieren, weil dort nur minimale Steuern zu zahlen waren. Nicht nur die Transportkosten wurden so verbilligt: Die Konzerne gründeten in diesen Ländern auch Tochterfirmen, denen sie das Rohöl pro forma zu Billigstpreisen verkauften, um es dann zu Höchstpreisen an die ebenfalls zum Konzern gehörenden Raffinerien in den Endverbrauchsländern weiterzuverkaufen. So blieb der überwiegende Teil des Konzern-Gesamtgewinns in Panama oder Liberia und genoss deren niedrigen Steuersatz; in den Ölförderländern – damals vor allem die Golfstaaten und Venezuela – und den Ölimportländern fielen praktisch keine Gewinne, also auch keine Steuern an.

Internationale Minenkonzerne waren die nächsten, später folgten auch andere Branchen dem Modell. Mit den seit den 1960er Jahren von der Weltbank propagierten Sonderwirtschaftszonen wurde die Idee weiterentwickelt: In solche Zonen, die vor allem Billigwaren für den Export produzieren, werden die Investoren durch langjährige Steuer- und Zollfreiheit oder ähnliche Vergünstigungen gelockt.

Ein weiterer Schritt war die Schaffung der Möglichkeit, Dollarkonten in Ländern außerhalb der USA einzurichten. Nach dem Zweiten Weltkrieg kursierten weltweit enorme Mengen von US-Dollar. Auch die Sowjetunion besaß größere Dollarbeträge auf amerikanischen Banken und fürchtete nach Aktionen wie dem Einmarsch in Ungarn 1956, die USA könnten diese Konten einfrieren. Sie gründete deshalb 1957 in London eine Bank und überredete die britische Regierung, dieser die Unterhaltung von Dollarkonten zu erlauben. Das Modell machte schnell Schule. Vor allem amerikanische Banken gründeten Tochterfirmen in London, in denen amerikanische und andere Weltkonzerne ihr schmutziges Geld unterbringen konnten, um es von hier aus zu investieren. Das System half den USA unter anderem, den Vietnamkrieg zu finanzieren: Amerikanische Banken in Steueroasen, die mit Fluchtgeldern prall gefüllte Konten unterhielten, waren bereit, dafür US-Staatspapiere zu kaufen.

Als seit Ende der 1980er Jahre auf Druck der Weltbank und des IWF weltweit die Finanzmärkte liberalisiert wurden, wurde auch die Verschiebung der schmutzigen Gelder leichter. Die Zahl der Offshore-Finanzplätze nahm immer mehr zu, vor allem auf britischen, amerikanischen und niederländischen Karibik- und Pazifik-Inseln und auf den britischen Kanalinseln. TJN hat 2007 eine Liste vorgelegt, die 81 Länder und Gebiete umfasste. Auch die OECD hatte eine  Schwarze Liste, die in ihrer ersten Fassung 47 Positionen enthielt, dann aber immer mehr schrumpfte. Am Ende konnten alle Verdächtigen sich reinwaschen, indem sie schlicht versprachen,  künftig mit Auskunft heischenden Regierungen zusammenzuarbeiten. Es gab zaghafte Versuche der OECD und der EU, die Steueroasen auszutrocknen, aber immer sorgten die USA und England dafür, dass Offshore-Finanzplätze unter ihrer Jurisdiktion möglichst geschont wurden.

Steueroasen sind die entscheidende Voraussetzung dafür, dass Fluchtgelder aus armen Ländern in reiche fließen können. Das Instrument dafür ist sind verzerrte Transferpreise: Wenn zwei Unternehmen, die zum selben Konzern gehören, einen Handel miteinander abschließen, unterliegt die Preisfestsetzung nicht den Kräften des Marktes – der Preis kann so gestaltet werden, dass er dem Konzern den größten Vorteil bringt. Da sich heute nach einer Berechnung der OECD 60 Prozent des Welthandels innerhalb von Konzernen abspielen, gibt es dafür umfangreiche Möglichkeiten, und natürlich kann man auch zwischen Firmen verschiedener Konzerne entsprechende Absprachen treffen. Die Folge ist, dass sehr wenig vom Gewinn und den darauf fälligen Steuern in den Entwicklungsländern verbleibt.

Hätten die Entwicklungsländer all das Geld, das ihnen auf diese Weise entgeht, sie hätten mehr als aus der gesamten Entwicklungshilfe. Aber wie wäre das zu erreichen? Barack Obama hat 2007 als Senator zusammen mit seinem Amtskollegen aus Michigan, Carl Levin, im Senat einen Entwurf für ein Gesetz gegen den Missbrauch von Steueroasen eingebracht. Der wurde nicht angenommen, und nun hört man nichts mehr davon. Nötig wäre eine Verpflichtung für alle international tätigen Unternehmen, jährliche Gesamtabschlüsse vorzulegen, in denen Land für Land und Betrieb für Betrieb berichtet wird. Das hat 2007 das Europäische Parlament gefordert, leider nur für den Bergbausektor, aber auch daraus ist nichts geworden. Nötig wäre zudem eine internationale Steuerorganisation. Auch die ist nicht in Aussicht. Im Juni dieses Jahres haben 22 Europaparlamentarier die Zivilgesellschaft aufgefordert, sich zu organisieren und als Gegengewicht zur Bankenlobby aufzutreten. Das mag neue Hoffnung geben.

Literatur

Dev Kar: Illicit Financial Flows from Developing Countries. Global Financial Integrity, Dezember 2008

False Profits. Robbing the Poor to Keep the Rich Tax-Free, Christian Aid, März 2009

John Christensen: Mirror Mirror on the Wall, Who‘s the Most Corrupt of All?, Tax Justice Network, January 2007