„Korruption ist kein technisches Problem“

Was ist Korruption – ist das eine Sammelbezeichnung für sehr verschiedene Praktiken?

Der Begriff wirft in der Tat unterschiedliche Phänomene in einen Topf. Korruptionsindizes bewerten alle Länder nach demselben Maßstab. Ich finde es aber wichtig, zu differenzieren. Ich verwende Korruption nicht als Charakterisierung für eine einzelne Verhaltensweise oder für eine Gruppe verschiedener Verhaltensweisen, sondern richte den Blick auf das Gesellschaftssystem, in dem man dieses Verhalten findet: Korruption ist ein Ausdruck der jeweiligen Probleme, den Einsatz von Macht und Reichtum rechenschaftspflichtig zu machen. Nach meinen Untersuchungen haben unterschiedliche Gesellschaften Korruptionsprobleme, die in ihrer Natur – nicht nur im Ausmaß – wesentlich verschieden sind. Auch der Ursprung und die Auswirkungen der Korruption sind verschieden.

Sind manche Arten Korruption in armen Ländern häufiger, andere in reichen?

Ja. Ich unterscheide verschiedene Syndrome der Korruption. Das erste nenne ich „Einflussmärkte“. Man findet es überwiegend in wohlhabenden liberalen Demokratien: Wer  reich ist, kann politischen Einfluss kaufen oder mieten, indem er zum Beispiel Parteien finanziert. Diese Art Korruption ist allerdings oft schwer abzugrenzen von Kontakten und Verbindungen, die legitim sind und zum demokratischen Leben gehören. Das zweite Syndrom sind Elitenkartelle: Verschiedene Arten von Eliten machen gemeinsame Sache, sichern so ihre Dominanz, schließen Konkurrenten aus und teilen Gewinne aus der Korruption untereinander auf. Italien, Botswana und Südkorea sind Beispiele dafür. Das dritte Syndrom nenne ich „Oligarchen und Klane“. Es kennzeichnet Gesellschaften, die sich sehr schnell wandeln, in denen eine weitreichende Liberalisierung stattgefunden hat und die Institutionen schwach sind. Eine relativ kleine  Zahl sehr mächtiger Individuen mit einer persönlichen Gefolgschaft dominiert und greift oft auf Gewalt zurück, um ihre Profite zu schützen. Beispiele dafür sind Russland und neuerdings Mexiko. Das vierte Syndrom nenne ich „offizielle Mogule“: Hohe Politiker oder ihre Günstlinge nutzen politische Macht für wirtschaftliche Vorteile, und in undemokratischen Gesellschaften können sie das mehr oder weniger ungestraft tun. Hier ordne ich zum Beispiel China, Indonesien und Kenia ein.

Indonesien gehört zur selben Kategorie wie China?

Indonesien passte in der Tat unter Suharto, also bis1998, besser in die Kategorie „offizielle Mogule“ als heute. Jetzt ist es im Übergang. Die wohlwollende Interpretation lautet, dass dort ein Elitenkartell entsteht. Es besteht aber auch das Risiko, dass das Land in Richtung „Oligarchen und Klane“ abrutscht. China wiederum ist ein Beispiel für eine sehr dezentralisierte Form von „offizielle Mogule“: Dort ist Korruption weniger ein Problem in der obersten Staatsführung in Peking, sondern in Provinzen und Städten. Dazu trägt bei, dass mit dem Verfall der Partei die Parteidisziplin immer weniger greift.

Sind Einflussmärkte und Elitenkartelle typisch für demokratische Gesellschaften?

Für demokratische und solche im Übergang zur Demokratie, ja.

Haben Bodenschätze, etwa Erdöl, auch Einfluss auf die Art der Korruption?

Oft begünstigen sie „Oligarchen und Klane“. Aber auch viele Länder mit „offiziellen Moguln“ haben Öl oder Bodenschätze. Die entscheidende Variable ist, wie stark oder schwach die staatlichen und politischen Institutionen sind.

Korruption gilt als schweres Entwicklungshemmnis. Es gibt aber Länder wie China, die trotz weit verbreiteter Korruption hohes Wirtschaftswachstum erzielen. Woran liegt das?

Dafür gibt es viele Gründe. Einer ist meiner Ansicht nach die Art der vorherrschenden Korruption. Elitenkartelle sind günstiger für Entwicklung als offizielle Mogule, und beide sind sehr viel günstiger als Oligarchen und Klane. Dies ist das bei weitem schädlichste und gefährlichste Korruptions-Syndrom, weil im Grunde hier alle nehmen können, was und wie sie wollen, und weil die Verbindung zwischen Korruption und Gewalt am engsten ist. Entscheidungen sind kaum vorhersehbar. Das alles schreckt Investoren ab und führt dazu, dass sie kurzfristig den höchsten möglichen Gewinn suchen, statt langfristig zu investieren. Und was China angeht: Dort hat man zum Beispiel in Schanghai die Situation, dass Macht mehr oder weniger ungestraft eingesetzt werden kann – und sie wird eingesetzt, um wirtschaftliche Großprojekte praktisch ohne Einwirkung aus der Gesellschaft und ohne Rechenschaftspflicht umzusetzen.

Ist es sinnvoll, die Korruption zu bekämpfen, um Entwicklung zu fördern?

Ich denke, es ist sinnvoll. Allerdings gibt es hier auf der ganzen Welt nur sehr wenige Erfolgsbeispiele. Wir neigen dazu, Korruption als technisches Problem zu behandeln, als eines der Verwaltung. Das funktioniert aber nicht. Die oft genannten Erfolgsfälle wie Hongkong und Singapur sind völlig untypisch: Es sind kleine Stadtstaaten, die keine Demokratien sind. Das Problem ist, dass wir von außen mit Rezepten kommen, die aus zwei Gründen oft keinen Erfolg haben. Erstens neigen wir dazu, in ganz verschiedenen Gesellschaften immer dieselben Empfehlungen auszusprechen, für die es dort aber wenig Unterstützung gibt. Zweitens blicken wir häufig aus den USA oder Westeuropa auf korrupte Gesellschaften und fragen uns, was denen fehlt. Aber zum einen haben wir eigene Probleme mit Korruption nach dem Muster der Einflussmärkte. Und zum anderen sollten wir mehr darauf blicken, was in Entwicklungsländern tatsächlich vorgeht, und weniger darauf, was ihnen im Vergleich zu uns zu fehlen scheint. Viele Institutionen und Verfahren, die bei uns Korruption kontrollieren helfen, sind nämlich nicht die Ursache von politischem Wandel, sondern dessen Ergebnis. In einer ganzen Reihe Länder – etwa Großbritannien, den USA oder Schweden – war in der Vergangenheit Korruption weit verbreitet und konnte dann unter Kontrolle gebracht werden. Das gelang jedoch im Rahmen von politischen Auseinandersetzungen über ganz andere Fragen. Ein indirekter und langfristiger Ansatz der Korruptionsbekämpfung scheint mir der beste. Die Hauptaufgabe ist, ein politisches System zu schaffen, das genügend Offenheit und Sicherheit bietet, damit sich Menschen gegen Korruption wehren können, wenn das in ihrem Interesse liegt.

Entscheidend ist eine Demokratisierung?

Ja. Man muss Menschen die Möglichkeit geben, mit einem Mindestmaß an Sicherheit ihre eigenen Interessen zu vertreten und zu schützen.

Kenia ist eine Demokratie, es gibt eine freie Presse, aber es ist sehr korrupt. Wie ist das zu erklären?

Kenia ist eine rein formale Demokratie – es gibt Wahlen und politische Parteien. Aber wie stark ist tatsächlich die Rechenschaftspflicht gegenüber der Bevölkerung? Inwieweit kann sie die guten Politiker belohnen und die schlechten bestrafen? Demokratie heißt ja nicht, dass man nur Wahlen abhalten muss und dann ist alles in Ordnung. Nehmen Sie Nigeria: Da hat es keinen Sinn, bessere Gesetze und Verwaltungsreformen zu empfehlen. Nigeria hat eine ganze Menge Gesetze, aber wer hat die Möglichkeit zu verlangen, dass sie auch durchgesetzt werden? Ein anderes Beispiel ist Ghana, von wo wir eine Menge gute Nachrichten bekommen: Die Presse ist frei und lebendig, eine Zivilgesellschaft entsteht. Aber das alltägliche Leben der Menschen hat kaum Berührungspunkte zur Politik. Sie sind noch nicht daran gewöhnt, den politischen Prozess als Weg anzusehen, ihre Probleme anzugehen. Man kann durchaus alle formalen demokratischen Verfahren eingeführt haben und trotzdem ist die Rechenschaftspflicht sehr schwach.

In autoritären, undemokratischen Staaten kann man Korruption nur schwer bekämpfen?

In Staaten wie Russland mit Oligarchen und Klanen ist das sehr schwierig. In einem System „offizielle Mogule“ wiederum hängt sehr viel, auch in der Korruptionsbekämpfung, von der Einstellung der obersten Staatsführung ab. Es macht einen großen Unterschied für die Regierungsführung, ob man es mit aufgeklärten oder unaufgeklärten Diktatoren zu tun hat.

Und wie steht es in schwachen, fragilen Staaten?

In extremen Fällen wie Liberia und Sierra Leone sind wichtige Aufgaben zu lösen, bevor wir über Korruptionsbekämpfung auch nur reden sollten – ein gewisses Maß an Ordnung aufrecht erhalten, Institutionen des Staates aufbauen. In anderen schwachen Staaten liegt die Hauptaufgabe nicht darin, Korruption direkt anzugehen, sondern Vertrauen aufzubauen: Man muss ein gewisses Vertrauen schaffen, dass der Staat soziale Grunddienste unparteiisch zur Verfügung stellen kann. Das muss erreicht sein, bevor der Kampf gegen die Korruption beginnt. Denn ohne ein Mindestmaß an Glaubwürdigkeit für den Staat wird ein Plan zur Korruptionsbekämpfung nur als Versuch einer Gruppe gesehen werden, gegen eine andere vorzugehen.

Korruptionsbekämpfung setzt voraus, dass die Bürger vom Staat erwarten, dass er etwas für sie tut?

Genau. Erwartungen sind sehr wichtig. Ich mag mit meiner Regierung nicht einverstanden sein, aber ich erwarte, dass ich in ein paar Jahren wählen kann und meine Stimme ehrlich gezählt wird. Erwartungen machen einen großen Unterschied.

Das Gespräch führte Bernd Ludermann.

Michael Johnston ist Professor für Politikwissenschaft an der Colgate University in New York. Er ist Autor des Buches „Syndromes of Corrup­tion: Wealth, Power, and Democracy“ (Cambridge und New York 2005) und Herausgeber von „Public-Sector Corruption“ (vier Bände, London).